真实的中国
Author: 罗纳德·科斯; 黄亚生; 茅于轼; 陈志武; 等
Date: 2013-08-14 16:00:00+00:00
Keywords: 经济学; 中国; 经济; 社会学; 改革; 中国研究; 社会; 科斯
Description: 《真实的中国》是由国内外顶级的经济学家团队围绕“中国模式与城市化”这一议题从各个角度展开充分的讨论而汇成的著作。 《真实的中国》所汇集的作者团队每个都在其自己的研究领域里影响巨大，以各自的角度坦陈自己的观点，充分讨论“中国模式是不是存在？如果有所谓中国模式，指的又是什么？这种模式真的是特殊独到的么？未来中国真正的挑战又在什么地方？最后，到底如何应对这种挑战，从而实现可持续发展？”等问题， 然后将中国的城市化这一热点话题放在对“中国模式”的争议这个背景中加以理解。《真实的中国》聚焦“中国如何城市化”这一主题。解决以下四个问题：首先，到底是应该继续走大城市之路，还是所谓就地城镇化？其次，必须理清当下城市化的事实。再次，应该破除障碍，让农民进城。最后，也要关注城市病问题。 城市化过程中三个绕不开去的问题也是讨论的关键点：一是户籍制度改革的问题；二是农村劳动力的转移问题；三是城市化过程中农地用途变更以及拆迁补偿问题。 《真实的中国》最后提供的是一些城市化的具体经验和设想，这些地方实践能为中国未来的城市化提供借鉴和思路。
Publisher: 中信出版社

序

中国的市场转型只是起步

芝加哥大学教授、1991年诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯

过去30多年，中国的市场转型只是有中国特色的市场经济的起步，远不是其尾卢。市场社会毕竟不是什么终极状态，而是一个开放的自我改造的演化过程。

我己年满101岁，老态龙钟，若不是我有重要的话想说，我断不会接受《财经》杂志的盛情邀请，借此机会对中国读者发言。

中国如何变成市场经济？

让我先谈谈一些个人见闻。作为一个百岁老人，我可以说的是，一个世纪并非那么漫长。20世纪伊始，整个欧洲都洋溢着乐观和信心。那时，工业革命的成果已经被吸收。但是，1914年爆发了第一次世界大战，那年我还不到4岁。这是个真正意义上的灾难，不仅因为数以百万计的人为了毫无意义的目的自相残杀，更因为它让人们的态度和观点误入歧途。

人们对既存的社会制度失去了信心，激进的意识形态开始占据上风。历史学家所说的“极端年代”降临在我们身上。

由于自身的历史条件，中国从更早的19世纪后期开始，就被激进的意识形态所淹没，其整个文化传统为知识精英所抛弃。从那时起，中国如浮云一般飘忽不定，失去了根基，迷失了方向。

但是，很久以来，我对中国的未来一直抱有信心。年轻时，我读了《马可·波罗游记》，如马可·波罗一样，我为自己的发现感到惊讶不已。我觉得中国是个具有无限潜力的国家，只是它的潜力还没有发挥出来而已。我为此感到非常困惑。

然而，20世纪70年代后期以来，中国发生的一切又出乎我的意料。它似乎正努力发挥其潜力。我不认为有人可以预测中国在30年间会发生这样的变化，中国是如何从计划经济快速地向市场经济转变的呢？

带着这个疑惑，我和亚利桑那州立大学的王宁教授写了一本书，来解释中国社会如何转入市场经济。中国改革开放的初始目标是为了拯救社会主义。过去30年来，在中国发生的令人瞩目的市场转型完全是出乎意料的，这并不是否认或贬低中国政府及其领导人，特别是邓小平所发挥的关键作用。

然而，将私人企业家和市场的力量带回中国的不是中国政府，而是我们所说的“边缘革命”。饥荒中的农民发明了家庭联产承包责任制；乡镇企业引进了农村工业化；个体户打开了城市私营经济之门；经济特区吸纳外商直接投资，开启劳动力市场。与国有企业相比，所有这些都是中国社会主义经济中的“边缘力量”。

在改革之初，私有化是被禁止的，放开价格也不被允许，于是，价格双轨制应运而生。而且，在社会主义的旗帜下，中国新兴的私人企业家在政治上危如累卵。但是，这也为中国的改革创造了意想不到的有利条件。因为在当时，市场经济并不是中国改革的目的，那些决心使中国富强的领导人没有现成的模式可以依靠。别无他法，中国只能走实验之路。

这样的心态，再加上关于真理标准的大讨论，使中国领导人胸襟开放，

渴望尝试新事物，并对任何事先设定的蓝图产生了怀疑。

如果我们还记得中国在20世纪50年代是如何亦步亦趋地模仿苏联的，我们就更加容易理解这种开放的心态及其对政策的直接影响。当中国苦苦追寻富强之路时，它逐渐摆脱了激进的意识形态，回归实用主义。在此争斗中，中国依靠的是自己的文化资源一一实事求是。尽管邓小平把它称为“马克思主义的精髓”，但“实事求是”其实是传统中国的文化大义。

大家都知道，中国有悠久的商业历史与贸易历史，家族企业和集市长期存在。正如我从《马可·波罗游记》中了解到的，中国使用纸币的时间远远早于西方。在其市场转型期间，中国自然而然地从传统中找到了许多相关的理念和制度。随着对市场经济的追求，中国反身求己，找到了自己的文化根源。这个发展令人瞩目。

“钱学森之间”的答案

很明显，过去30多年，中国的市场转型只是有中国特色的市场经济的起步，远不是其尾声。中国的市场经济将继续在自己的道路上不断向前发展。在这个过程中，中国丰富的传统会和多样化的现代世界结合起来。市场社会毕竟不是什么终极状态，而是一个开放的自我改造的演化过程。

2010年1月，罗伯特·福格尔教授推断，2040年，中国的经济将达到世界总量的2/50福格尔估计的中国经济总产量可能过高，但也有可能太低。中国的人均国内生产总值依然非常低，只有4000美元。而美国的人均国内生产总值高达4.7万美元，英国3.6万美元。即使与亚洲的邻国相比，中国的人均国内生产总值依然很低，日本的人均国内生产总值高达4.3万美元，韩国2万美元，香港3.1万美元。由此看来，中国经济生产力持续快速的增长，仍然有很大的空间。

中国过去30多年所取得的成绩令人惊叹不已。往前看，未来光明无限。

但是，如今的中国经济面临着一个严重的缺陷，即缺乏思想市场。这是中国经济诸多弊端和险象丛生的根源。今天的中国通常被誉为“世界工厂”。美国家庭中随处可见“中国制造”的产品。但是，很少有美国消费者能记住任何中国品牌。

英国工业革命和后来的美国工业革命为我们带来了许多新产品，开创了许多新产业。中国的工业化速度和规模虽然让人印象深刻，但在创新方面却乏善可陈。许多中国制造企业并不生产自己的产品，而是依赖于接受来自国外的订单。我收到过许多中国读者的来信，经常被问的是，“科斯教授，为什么没有中国科学家被授予诺贝尔奖？”对此，我真的无捧回答。

中国已故的物理学家钱学森也许给我们提供了一个耐人寻味的答案。在与温家宝总理会面时，钱学森提出了一个发人深省的问题：“为什么中国的大学在1949年后没有产生一个世界级的原创性思想家或有创见的科学家？”“钱学森之问”帮我回答了中国读者向我提出的问题。而就钱先生的问题，我却有个答案，那就是：中国缺乏一个开放的思想市场。

今天的中国旨在构建一个和谐的社会。但是，和谐，正如这两个字的中文含义所示，需要以不同声音的存在为前提。来自各方不同的声音，以自由的思想市场为媒介，交相呼应，互为融合，方能共奏和谐之韵。象所有社会制度一样，思想市场是难以完善的。举例而言，开放、自由的思想市场不能防止错误思想或邪恶信念的产生。但历史已经表明，就这一方面来说，压制思想市场会招致更坏的结果。

一个运作良好的思想市场会培育宽容，这是治疗偏见和自负的良药。在一个开放的社会中，错误思想很少能侵蚀社会的根基，威胁社会的稳定。“钱学森之问”清晰表明，一个充满活力的思想市场不仅是学术卓越的一个先决条件，也是开放社会和自由经济不可缺少的道德基础和知识基础。没有这样的思想市场，人才将难以实现多样化。

在过去几十年的改革开放中，商品市场的引入不仅为中国带来了经济上的繁荣，也幸运地引导中国找回了自己的文化根源。思想市场的发展将使中国经济的发展以知识为动力，更具可持续性。而更重要的是，通过与多样性的现代世界相互作用和融合，中国将复兴井改造其丰富的文化传统。

假以时日，中国将成为商品生产和思想创造的全球中心，你们中的一些人或许有机会看到这一天的到来。中国市场经济的发展也为中国学者提供了一个巨大的契机。通过研究市场经济在中国的运行和发展，他们有很好的机会推动经济学的发展。在美国，经济学已经成为理论导向的学科。经济学家们不是在事实中寻求真相，而是忙于从数学证明中寻找真理。

如果采取正确的方告，中国的经济学家们不仅能解释中国市场经济的运作，而且还能改变经济学。

前言

城乡中国

麻省理工学院斯隆管理学院教授黄亚生

“中国模式”不独特

2007年年底，美国“次贷危机”引发了一系列严重的经济后果。首先是在长达4年多时间里，美国经济一直处在低迷状态，到2013年，全美居高不下的失业率还没有回到危机前的水平。接着是欧元区陷入危机，并且至今还在挣扎。相比之下，在过去的5年间，中国的经济增长就显得尤为引人注目，GDP（国内生产总值）从26.6万亿元增加到51.9万亿元，总量已跃升至世界第二位。也有不少媒体放言，中国将在未来10年超过美国，成为世界第一经济体。

中国的经济增长有很多种解释，其中一种解释认为，存在“中国模式”。尽管对这一模式从来没有统一的比述，但大致上，“中国模式论”者认为，政治上的强力领导和一种社会主义市场经济模式，是中国获得“经济奇迹”的原因所在。不少极端的“中国模式论”者甚至将经济增长归因于中国共产党的领导和社会主义制度的优越性。

但我认为，有几点是“中国模式论”者未加细察和考虑的。首先，中国的经济奇迹是不是一个可靠的事实？尽管从GDP总量上看，中国经济的确获得了很快的增长。但这一指标除了数据真实性问题外，并没有体现中国经济的结构性问题，例如城乡差别的扩大和贫富差距的拉大。同时也忽略了环境成本以及由于群体性事件产生的社会成本。当然，它也没有顾及经济增长过程中的其他成本，例如食品安全问题。也就是说，成绩是当前可见的，但中国经济增长的隐性成本很高，“中国模式论”者不愿正视甚至忽视“中国模式”的负面后果。

其次，强力政治干预型的经济增长是否可以持续？“中国模式论”者为了寻找其理论合诠性，不惜追溯中华文明的源头，但这种追溯忽视了历史上经济发展的不同模式，甚至不能解释从1949年以来中国经济发展模式的变更，忽略了中国从计划经济转向市场经济的巨大努力。对于这种模式论的迷信，不仅让我们想起了苏联，也让我们想起了巴西。20世纪60年代中期到70年代中期，在军政府执政的情况下，巴西政府集中力量办大事，经济增长也很快。1968-1974年，巴西年均GDP增长11.4%，这一巴西奇迹毫不逊于中国奇迹。而且做陆也类似，国家主导，国进民退。巴西甚至利用“强迫工业化”，以行政方式而非市场方式征收农民土地。所以，我认为，从尊重历史的角度看，我们不能把“国进民退”这种国家主导的经济模式视为中国特色的发明创造，更不能认为只有这种模式与中国的文化和体制结合起来才会产生GDP的奇迹。而巴西陷入“失去的20年”，恰恰说明了这种模式的不可持续性。

最后，中国的经济增长真的那么特殊吗？恐怕未必。产权改革和市场深化是经济增长的主要来源，在其中起重要作用的就是创业精神和活力。当然，在中央和地方关系中，分权产生的地方竞争激发了经济活力，也对经济增长做出了重要的贡献。而从国际贸易方面看，贸易更加自由化、政府放松对人民币的管制同样也推动了中国的经济增长。但这些重要的助推中国经济增长的因素，与推动世界其他地区经济增长的因素并没有多大的区别。只能说，

中国的经济发展也离不开这些普遍的经济原则，中国的经济增长并不特殊。未来的中国经济要获得可持续的发展，依旧离不开这些普遍的经济原则，尽管在具体的发展中的确会呈现出一些中国特色。

那么中国未来到底应往何处去？影响中国未来经济增长有很多重要的因素，例如政治制度改革、人口结构的变化、国际关系的调整等，但城市化或者城镇化，显然是其中的重头戏。归根结底，就是要处理城乡二元结构造成的一系列问题。

深化农村市场化

在当前关于城市化的讨论中，有三个不同的政策主张：一是建设社会主义新农村，二是发展小城镇，三是开发大城市。这三种主张之间并不完全是冲突的，其中存在潜在的紧张关系，值得讨论。

建设社会主义新农村的思路其实与“中国模式论”并无太大不同，而且在实施过程中也非常相似，都是政府投资搞基础设施建设，因为路桥等硬件是可见的。而教育、医疗和农村养老等不可见的软件则没有得到应有的重视。政府带头搞基建就难免与民争利，最典型的现象是政府在征收农地后未对农民进行公正的补偿，由此引发了一系列群体性事件，造成巨大的社会成本。这一方面是农地产权制度的缺陷造成的，另一方面是因为农村基层民主还没有真正落到实处。这就使农民在土地转让交易中并没有真正的话事权，无位参与讨价还价的过程，自然也很难为自己争取权益。

这其实是对中国农村改革历史的背弃。中国的乡镇企业被认为是一项重要的制度创新，而且研究者普遍认为，这种I昆合型的产权背离了对私有产权有效这一经济原则。2012年，我在《经济学展望》杂志上发表《中国是怎样起飞的》（HowDidChinaTakeq）一文，解释了为何将乡镇企业当成集体企业其实是一种误解。1985年的统计数据表明，在I200万乡镇企业中，超过1000万是私人所有的，只有不到200万登记为集体企业。这与我们想象的很不一样。也就是说，乡镇企业大部分属于私人经济部门，所以这其实证实了私人产权的有效性。

而私人乡镇企业的迅猛发展离不开金融服务的支持。当时的农村信用合作社（简称“农信社”）就为乡镇企业的发展提供了重要的金融支持，尤其是贷款。1985年，所有农业贷款的76.8%由农信社提供，而且农信社还负责近一半（47.8%）乡镇企业的贷款。那么这时的农信社是什么性质的呢？20世纪50年代农信社成立的时候，是私人性质的。而到了20世纪六七十年代，国家通过中国农业银行这一国有银行控制了农信社。1980年，中央下发文件，农信社开始新一轮改革。这为农村改革的启动，特别是乡镇企业的崛起提供了重要的金融支持。中国农业银行对农信社的控制逐步放松，显示了一定程度的金融自由化，而这恰恰与乡镇企业的发展相对应。

但是20世纪90年代初，农信社改革，私人准入金融中介以及获取信贷都被逆转了。为什么会发生这种逆转呢？一个重要的原因是1989年之后领导层的更替，偏向改革的领导人被替换，使得金融控制收紧。1986-1991年，近30%的农村家庭有正式或非正式的信用。而到了1995-2002年间，这一比例下降到仅有10%。值得关注的另一个重要的事实是，1978－1988年，农村真实人均收入增长超过10%，高于GDP增速，而1989-2002年，农村真实人均收入增长率仅为4%，连同期GDP增速的一半都不到。农村改革发生逆转主要是由于金融自由化发生逆转。农地承包并没有在20世纪90年代得到深化，而基层选举也因为党的村支书控制实权而无告发挥更大的作用。现在，尽管这种情况已经有所改变，但农村改革依旧有赖大力推进产权改革和金融自由化。

加速人的城市化

寻找未来的增长动力对城乡二元的中国而言，是一个大问题。对到底是城市化还是城镇化而言，除去名词上的争议，其实主要是对城市发展规模的不同看陆。城镇化背后蕴含了一种担忧，即中国大城市的发展已经到了极限，如果人口继续朝大城市移动，人口增加所引发的成本可能会消再大城市带来的好处，产生各种“城市病”。所以，不如从农村转移部分人口到附近的城镇，或者说就地城镇化。这种思路没有完全脱离计划经济的思维，并且默认政府有能力掌握井处理与城市化有关的各种信息，包括人口结构和要素市场的发展。这显然是一种不切实际的假设。

对比世界各大城市的人口密度及其分布，中国大城市的人口容纳度依旧有很大的弹性。当然，这同时也需要产业结构、城市规划，以及城市制度的改革，以适应增长的人口。目前中国的城市化率还比较低，农村人口进入城市的收益与改革被逆转的农村相比，还是多很多。因此，如果我们转换一个视角，反过来看，不难发现，在目前农村人口进城还受到户籍制度诸多限制的条件下，入域的趋势并没有停止，这已经充分地说明了城市的吸引力。

但中国当前的城市化政策有不少令人担忧的地方。首先是土地的城市化快于人的城市化，这与社会主义新农村建设中侧重基建扩张而不是民生改善的思路是同构的。究其原因，主要是政府既制定相关政策又试图从中牟利，结果短期的投资驱动型发展政策必然导向重视“硬件”。因为通过基建获得的经济数字繁荣快速可见，而由民生改善到消费推动不仅不容易看见，而且见效慢，所以，相对而言“软件”就得不到应有的重视。在这一思路下，出现类似“空城计”这样的案例就不足为奇了。

其次，农民工未能分享由城市化带来的主要收益。这不仅体现在农民工无怯同等享受城市的各项福利，例如医疗、教育、养老以及失业保险等，而且还体现在农民工收入在经历从乡村到城市的一次性增长后趋于停滞。我在之前的一项调查中发现，95%的农民工回答“最近一次涨工资的时间”是在2005年。虽然样本里有50%多的农民工在2003年已经离开了农村，到了城市。这表明，农民变成农民工时，收入是增长的；但一旦变成农民工后，工资就不涨了。

最后，在城市化进程中，城市中产阶层的消费并没有相应增长。反而从2000年开始，城市家庭的消费在经济总体中呈现下滑趋势。这意味着城市化发生了扭曲，人们的消费并没有随城市化而被释放出来。而农民工由于一方面未能参与分享城市福利，另一方面工资并没有稳步增长，因此也就更倾向于储蓄而非消费。这对长期的经济增长而言，尤其是启动内需而言，并不是一个有利的信号。

因此，中国未来的城市化应该着重解决这些问题，加速“人的城市化”。在可见的将来，由于城市化会带来人口集聚的规模效应，人口还会不断地往城市流动。而在城市化率还比较低的阶段，尽管还会有大量的农村人口进城，但这并不意味着要彻底放弃农村的发展。加速“人的城市化”最关键的是农村要有良好的发展。正如农村改革的历史所表明的那样，深化农村市场化改革，在农村开放金融，并且落实农村基层选举，才是农村的出路所在。农村人口的流动在城乡之间边际收益相当时会逐渐稳定下来。所以，重要的是，城市和农村实施什么样的制度。如果有利于保护产权和深化市场改革，并且允许人不管在城市还是农村都能通过市场获得应有的收益，那么城市化就会是一个自发的结果。

关于“中国模式”的争议到现在还没有完全消退热度。随着“中国梦”一词的提出，关于何种道路的争论，恐怕会史加激烈。在急切进入新议题之前，回顾一下现有的争议是极为有益的。出于此种考虑，我们不妨回顾一下围绕“中国模式”产生的诸种争议。

那么，“中国模式”是否存在？如果有所谓的“中国模式”指的又是什么？这种模式真的是特殊独到的吗？未来中国真正的挑战又在什么地方？最后，中国到底如何应对这种挑战，从而实现可持续发展？

这是本书第一部分希望回答的问题。首先，值得说明的是，在争议过程中，“中国模式”已经偏离了一开始的“北京共识”，而走向另一个观点，即“政治无竞争”条件下的市场模式要优于“政治有竞争”条件下的市场模式。其次，“中国模式”的辩护者忽略了历史和现实，并且对普世的经济原则缺乏应有的承认。

回顾历史，我们不难发现，人们对所谓的“巴西模式”的推崇与今日中国的情况何其相似，但历史证明这不过是过眼云烟。尤为值得一提的是，这些解读所谓的“中国模式”的丈章，对沉醉在“中国模式”巨大成功中的人士，不啻当头一棒。

而且由于中国经济数据的质量问题，中国经济的成就可能被夸大，进而掩盖了未来经济增长的隐忠。制造虚假的数字繁荣，并刻意忽略真实存在的贫富差距、环境恶化等问题，是对未来不负责任的表现。

所以，我们必须正视中国当前的经济增长方式存在的问题，理解中国经济发展的逻辑，并且直面宏观政策的中长期调整。这中间的重中之重，是经济结构的调整和转变，非如此，中国经济不足以获得长期可持续的发展。

这为本书接下来要讨论的“城市化”议题提供了一个大的背景。我们之所以在丈集开头就提出“中国模式”的争议问题，正是要将中国的城市化放在这个背景中加以理解。

城市化不仅与经济结构的调整紧密相关，也与未来的经济发展不可分割，史重要的是，这有助于我们理解经济的普世原则，以及在中国的具体实践。这一部分努力澄清的正是“没么‘中国模式’有一点儿中国特色”。

“中国模式”有多独特？

麻省理工学院斯隆管理学院教授黄亚生

在2009年结束的达沃斯世界经济论坛上，“北京共识”是个热门话题。因为，2009年中国GDP“保八”成功，国内有一批官员和学者也开始响应2004年由《时代》杂志前编辑乔舒亚·库王自·雷默（JoshuaCooperRamo)提出的“北京共识”（即中国通过艰苦努力、主动创新和大胆实践，摸索出了一个适合本国国情的发展模式），热衷强调所谓的“中国模式”的优越性和独特性。

中国特色？

在讨论“中国模式”的细节之前，我们不妨先来观察这么一个国家，它具有下列特征：政府储蓄率在6年之内增加了1倍z基尼系数（即在全部居民收入中，用于进行不平均分配的那部分收入占总收入的百分比）是0.45;工资增长落后于GDP增长z100家最大企业中，75%的资产是国资z政治上没有竞争z对外资非常开放z工业化速度非常快，10年内农业就业减少了1/3。

如果你认为这是在讲中国，你没有全错。2009年7月3日，中国人民银行行长周小川在北京举办的首届全球智库峰会上披露，政府储蓄在1992年占GDP的4.4%,2007年该比例提升至8.1%，增长近1倍。县然中国收入分配不均世人皆知，但之前很多学者认为，只要能够维持较高速度的经济增长，基尼系数接近拉美无关紧要。国内外有很多经济学家对中国的城市化和工业化进程加速都持肯定态度，“国进民退”和多年来偏重外资，轻视私营资本，也都是我们的“中国特色”。

巴西奇迹？

但实际上，上面提到的国家并非中国，而是20世纪60年代的巴西。1964-1988年，巴西是军政府执政，巴西政府利用其强大的领导能力和组织能力集中力量办大事。它实行高税收政策，然后将资金投向工业园区建设、基础设施建设等经济项目，而非公共教育和卫生E它实行“强迫工业化”政策，用行政手段而非市场价格征收土地。

20世纪60年代中期到70年代中期，巴西的经济飞速增长。1968-1974年，巴西的GDP每年增长11.4%，和现在的中国非常相似，这就是所谓的巴西的“奇迹年代”。从尊重历史的角度看，我们不能把“国进民退”这种国家主导的经济模式视为中国特色的发明创造，更不能认为只有这种模式与中国的文化和体制结合起来才会产生GDP奇迹。

中国现在的状况和取得的成绩，巴西都曾经历过，所以我们不能想当然地认为，发达国家对“中国世纪”和“北京共识”的赞誉只是针对中国的。要知道，当时很多评论家都预言，巴西将成为西半球巨人，可以在经济和政治上挑战美国。

但巴西后来的发展如何？20世纪70年代中期到21世纪初，巴西的经济和政治动荡不安，整个80年代，巴西的GDP增长为零，被拉美学者称作“失去的10年”。巴西在20世纪50年代初，人均GDP相当于台湾地区和韩国的2倍多，到2010年约1/4。八九十年代高度通胀，爆发多次金融危机，经济发展速度缓慢，政治上也不稳定。

20世纪60年代，巴西国家导向的经济模式给它的经济和社会留下了无穷后患。巳西的“强迫工业化”造就了大量赤贫的失地农民，这些失地农民后来成为城市里贫民区的居民。巴西政府越组代庭，不去投资教育和卫生，却大规模干涉经济，这一方面造就了大批的低素质人口，另一方面也降低了巳西企业的生产率。巴西30多年全要素生产率几乎没有增长，加上政府产业政策偏向于资金密集的大企业，就业率低，结果，没有工作的低素质人口成为犯罪人口。巴西的杀人案数量和人口数量的比例是美国的5倍。虽然巴西多年来都对外资持偏好政策，但因社会治安差，外国公司反而不愿来此投资。国外银行往往愿意远距离地进行间接投资一一借债，这助长了巴西的外债危机。

成功模式？

会有人说这是个成功的模式吗？

在“国进民退”的大环境中，我们应该牢记巴西的经验和教训。过去，学界对中国收入分配拉美化讨论得较多，但收入分配拉美化的根本原因是中国经济发展模式的拉美化。

有些官员和学者坚持认为收入分配的恶化是阶段性的，是经济增长的派生物。这种观点恰是20世纪60年代经济学家根据拉美发展经验总结出来的。但观察东亚地区的其他国家，我们却找不到一个经济发展必然导致收入分配恶化的例子。20世纪70年代中期，韩国的基尼系数偶尔上升，这恰是由那几年韩国政府加强经济干榜所致。20世纪80年代初，韩国政府很快调整政策，支持中小企业，基尼系数就稳定下来了。

东亚模式是真正的经济成功的模式，拉美模式则是经济失败的模式。也就是说，中国的部分官员和学者执意要用不成功的经济模式来支持收入分配不公，刻意忽视成功的经济模式，不知是何道理。

一个国家收入分配长期恶化，这本身就说明它的经济模式是不成功的。巴西当时的经济有一个特点就是，居民收入落后于GDP的增长。这个问题在20世纪90年代的中国非常严重。

2003年以来，居民收入的增速有所上升，这一方面归功于现任政府在这方面的积极作用z另一方面，政府也花了相当的资源加强社保。在2009年的4万亿元（5850亿美元）剌激措施出台之前，中国经济开始向好的方向发展，其中的拉美化色彩也开始被谈化。

但是，伴随着4万亿元剌激措施的“国进民退”可能会使我们前功尽弃。国有企业等强势集团在获得资源后，一般会扩大投资，增强国家的生产力。因为国有企业统治了上游行业，其扩张必须有下游行业的需求支持。

地方政府在这里起到了关键的作用一一它们通过剌激房地产提供了这个需求。在这个问题上，地方政府和国有企业的利益和积极性是完全一致的。但地方政府的房地产发展是一种行政性的而非市场性行为。最具体的表现就是，地方政府用政治手段严重压低土地资产的收购价格，再用市场价转让给开发商。

这种套利行为虽然给地方政府带来红利，却并没有提升人们的家庭收入。虽然大规模的城建运动会在建筑行业创造一些就业机会，但这些就业是短期的、临时性的。当中国的房地产泡沫破裂之后，我们将马上看到“国进民退”对中国就业和收入分配的严重打击。

所以，中国应该调整经济发展战略，参照2003年以来的巴西经验，将国企的垄断红利全部分给老百姓。这一方面可以减弱国企投资的积极性，另一方面则可以增加普通国民的收入。

谨防模式论陷阱

北京航空航天大学高等研究院教授、天则经济研究所理事长 秋风

对中国经济的快速增长，过去几年出现了两种非主流解释。其中一种是“北京共识”，是针对所谓“华盛顿共识”而言的。“华盛顿共识”所促成的金融自由化、管制放松及全球化“破坏”了十几个国家的经济。

在全球金融动荡的背景下，中国经济迅速实现复苏的能力引起了国外观察家的关注。“中国模式论”应运而生，其核心是政府在经济发展中居主导作用，高强度介入、控制经济过程。

有趣的是，国内学界、舆论对这两种说拉均持怀疑态度。出现这种反差的根据在于，中西观察家的问题意识的差异：西方学者旨在通过中国经验寻求解决自身面临的问题，这与中国人所认定的必须解决的自家问题完全不同。

欧美的金融动荡、福利再分配归根到底是政策性问题，不被及现代国家的基本制度框架。中国人却认为，应当解决的根本问题是完成现代国家的构建，具体到经济领域是构建现代市场制度，这是经济体制改革的基本目标。

中国社会之所以树立这样一个目标，是因为中国经历过完全反市场的经济体制的巨大灾难。过去30多年，中国经济所取得的成就来自市场因素的发育：乡村、城市的私人企业家冲破权力划定的藩篱，开始重建私人产权。

同时，中国改革开放正好赶上新一轮全球化。中国被深度卷入全球商业分工体系中，通过大力吸收效率驱动型的外国直接技资及跨国公司的企业间

贸易来带动产业升级，创造就业岗位，扩大出口额。中国经济快速增长在很大程度上缘于中国搭上了全球化的制度便车。

如果存在“中国模式”，它大体上就是“华盛顿共识”的中国版：稳健的货币和财政政策，对外开放，保护产权。中国在过去30年间所发生的制度变迁合乎这三个方向。

真正引起争论的问题是，如何判断中国目前形成的混合体制中的两种并存但不乏冲突的力量。中国目前无疑已形成一种混合体制：政治上，民主、法治的若干制度已经出现，但仍保留着强有力的自上而下的控制性权力。“北京共识论”者和“中国模式论”者认为，这种威权主义的制度安排可以维持社会稳定，确保经济增长。

经济上，虽然私人产权得到部分承认，私人企业的规模已非常庞大，但政府依然控制着大多数重要资源，国有企业占据着几乎所有的制高点行业。“中国模式论”者认为，后者正是中国保持经济稳定的秘密。

而站在中国立场上看，虽然中国的经济总量已有大幅增长，但还没有构建出稳定的现代经济制度框架。无处不在的暴力拆迁说明，私人产权制度并没有完整建立：农民工不被城市接纳、不能享有平等权利的事实说明，最起码的公平分配机制尚未建立；涵盖所有公民的平等的、普遍的基本福利制度同样没有建立。

中国的发展依靠的是私人产权的扩展、市场机制的建立、社会自治的发育，乃至民主、法治理念和制度的树立。中国如果要保持稳定、健全的经济增长，就应沿着这些方向继续努力，容不得任何投机取巧和肤泼的概念游戏。

经济奇迹多有瑕疵

美国传统基金会研究员 史剑道（DerekScissors)

先来看两个国家。第一个国家每年GDP增长9.6%，然后降至8.7%；两年间，扣除通胀因素，消费增长高于16%；失业率稳定在很低的水平。

第二个国家在几个月内失业人数至少达到2000万z尽管面临严重的债务问题，地方政府依然实施了总额相当于GDP的13%的经济剌激政策：通缩情况与日本最坏时相当。

这两个国家都是2009年的中国。再来看另外两个国家。第一个国家有高达9.6%的实际GDP增长率，在国有银行为主的信贷体系下，该国第二年的信贷净增长32%。第二个国家有着7.6%的稳定实际GDP增长率，也是国有银行为主的信贷体系，该国第二年的信贷增长是6%。这里说的第一个国家是2008-2009年的中国，第二个国家是1999-2000年的中国。

中国国家统计局称，从GDP、消费到就业，一切皆大欢喜。如果经济统计数据准确无误，即便按10年前确立的标准来衡量，中国的政策仍难以让人完全理解。即使中央政府大部分的政策选择是正确的，有瑕班的统计数据仍令人生疑。

不过也有另一种可能，就是经济的确发展得不错。然而在此情况F，过度的剌激政策便成了一种嘲讽：决策者对银行疯狂贷款的要求已导致流动性过剩，商业地产价格飘涨，经济失衡更为严重。不管中国官方数据如何漂亮，剌激政策的美国版本已以失败告终，中国版本亦不乐观。

失真的数据？

中国公布的许多经济数据都无陆正常使用，城镇失业率就是个例子。由于排除了大部分劳动力，中国官方公布的失业率始终维持在5%以下。

中国官方智库也认为，城镇失业率至少被低估了1/3，总失业率至少被低估了1/4。然而在中国，非经济因素的考虑似乎大过事实描述，失业率问题最终仍以官方说陆为主。

价格方面，销售量和销售价值（数量乘以通胀率）经常与公布的通胀率数据有很大冲突。去年，由官方销售数据推算出的房地产价格增长速度是官方房地产价格增长率的3倍。这种情况在汽车和其他主要消费市场中屡见不鲜。

衡量价格水平最广泛使用的是消费者价格指数（CPI），以及将名义GDP转化为实际GDP的平减指数。但在中国的统计数据中，很难找到两者之间的一致关系。这表明，要么官方的GDP数据不准确，要么以消费者价格指数衡量的通胀率不准确。

在中国，任何与消费者相关的统计多少都存在一定的问题。这种错误统计会得出很荒谬的数据。2001-2009年，零售销售和个人储蓄的增长都远快于家庭收入的增长。换言之，在这9年间，中国家庭消费和储蓄的速度都快于赚钱速度，很不可思议！其实，悖论的主要原因在于，零售额统计的不是完全真实、准确的消费者支出。

GDP的统计也是如此，其构成要素一一零售销售、固定投资、贸易顺差和政府预算四者之和会高于GDP值，但实际GDP的增速不知为什么又远低于各构成要素的增速。

错位的政策？

2008年，中国公布的GDP增长率为9%，修正GDP增长率达9.6%：在GDP增长率再次飘升前，2008年第四季度的GDP增长率曾降至7%以下，2009年第一季度的GDP增长率勉强保持在6%以上。

但是，中央政府采取的政策却让其表现得颇为恐慌。除了4万亿元财政剌激政策，2008年银行信贷增长率达到了惊人的32%，而国有银行新增贷款达到了1.4万亿美元，几乎相当于GDP的30%。2010年3月，决策者强调将继续维持类似的财政政策和货币政策。

与上面提及的GDP增长率数据相比，决策者的反应也有些奇怪：目前采取的政策措施应对的是统计数据中未曾反映出的紧急情况，过度的财政剌激可能已成为一种常态。

或者，政府过度的政策反应是由就业推动的。在2009年年初，中国媒体曾报道，排除城市常住劳动力和农村劳动力的失业，由于城里没有新的工作可做而返乡的农民工人数高达2000万。这种情况出现在半年内GDP增长率约为6.5%的背景下。所以，如果GDP增长率跌破7%，必然造成大量失业，那么政府这种过度的反应就变得合情合理。

这也许同样意味着中国经济战略的不够成功。中国部分官员多年来常常挂在嘴边的话是：7%的经济增长是就业市场吸纳新增劳动力的必要条件。换句话说，经济增长达不到接近7%的水平，就会出现更大规模的失业。由这点可以得出的一个推论或许是，中国的经济增长模式已不太利于就业增长。

如果是这样，我们就能解释为什么会形成过度财政刺激的趋势了。就业市场对信贷和其他政府政策变得越来越不敏感，这迫使政府更快地增加开支。无论是就这些基本数字还是其背后的经济事实而言，中国现状亟须改变。

如果中国的经济数据是准确的，那么其政策就是把自己往悬崖上逼一一不断推动实际GDP增长，使其接近10%，但在创造就业方面贡献不足，这样的努力是不可持续的。

危险的泡沫？

关于主要经济部门的扩张是否不可持续，是否出现中国特色的泡沫，有很大的争论。

一种观点认为，中国官方公布的数据有误g另一种观点认为，像中国这种说合经济体中的泡沫与市场经济体中的泡尿不同，所以即使中国经济的抱抹有一天破灭了，中国可能也不会像美国一样出现金融危机；最后一种观点是，中国经济确实存在一些根本性缺陷。

中国国务院2003年开始呼吁消费和投资的重新平衡，然而现在，失衡却更严重：投资比重远超任何市场经济的先例。

银行业和房地产业同样存在不少问题。2005年，银行信贷增长慢于实际GDP增长，从那时起，GDP始终保持高增长，但其增长所需的信贷却越来越多。典型的情况是，在经济过热的后半期，政府总要对银行系统急剧收紧银根。

房地产业可能更糟。2009年的商业地产增量几乎相当于GDP增量的90%，没有房地产业，中国经济就会呈现政府担心的种种更坏的状况。在这种情况下，我们就能理解为什么流动性容易泛滥。不过这仍是很危险的，因为房地产价格的飘升势头终将停止，从个人到最大的国有银行，所有投资者都将面临巨额亏损，紧接着的股市疲软会让他们雪上加霜。

可以肯定的是，中国的经历将不同于20年前日本经济的遭遇，也不同于2008年美国的状况，尤其是在其官方经济数据因各种因素而被调整后。流动性驱动的繁荣总是伴随着泡味的积累及破灭，虽然统计局公布的数据表面上看来皆大欢喜，但根据于内部的问题有可能使中国经济步入坎坷的未来。

拨开经济数据迷雾

上海交通大学经济学教授、复旦大学教授 陆铭

经济理论从未系统地告诉人们，一个国家在扭曲结构下如何实现经济增长，更没说一个国家怎样去调整扭曲的经济结构以获得持续的经济增长。“结构”二字是读懂中国经济的法门。不管中国官方数据是否失真，只要中国开始调整经济结构，全球格局必会被改写。

中国在依赖投资保增长路上积重难返。按道理讲，城市化和工业化进程应是同步的，但中国一一让我们相信国家统计局的数字－一第二、第三产业占GDP的比重已超过90%，城镇常住人口只占总人口约47%，城市化和工业化的不同步，反映出中国最根本的结构扭曲。

面对国际消费力的萎缩，良好的愿望当然是启动国内消费，从而在内部消化中国庞大的产能。可内需的启动岂能一夜之间完成？所以，短期内要使经济不出大问题，还得靠投资。

中国城镇失业率到底有多高是本糊涂账。只要看看工厂里的工人都是谁，只要知道大量没有城镇户籍的“农民工”没有社会保障，你就能理解一二。如果经济危机造成“真实的失业率”上升，首先遭殃的是被迫回到农村老家的农民工。

不要简单指责中国城镇失业率被低估了。中国城镇的失业保障和最低生活保障的发放，与自愿失业和非自愿失业是无关的。

中国还没有制度上的保障，让进城的农民工转化为“市民”。如果制度不变，工资不涨，一定是制造业出现普遍缺工的现象。这时，一边缺工，一边以中国的城镇高失业率来批评经济增长没有带来足够就业，显然有点儿不靠谱。

中国经济的结构调整必须从城市化破题。人口集聚，特别是向大城市集聚，才能节约资源和土地。今天，中国强调以服务业的发展来推动内需增长，同时提高经济增长对就业的吸纳力。越是如此，越要推动城市发展。

如按中国过去的城市化模式，农民可以进城打工，但不能与城镇居民享有同样的就业机会、社会保障和公共服务，实际上，已进城的2亿农民会有相当一部分人抑制消费。

如果既有的城市化模式不变，那么，统计局给出的一些令人费解的数据就不足为怪了。内地农业劳动力向外转移受到制约，一些地方政府当然会通过招商引资来发展经济，解决就业问题。而中国的公共服务大多依靠地方财政，这就促使地方增加税收。同时，地方GDP竞赛导致欠发达地区难以保障失地农民的利益，使政府在招商引资时忽视环境评估。

如果真实的努力不能让经济发展和税收的数字显得漂亮，那就很容易虚报数字。这正是笼罩在中国经济数据上的层层迷雾。

中国增长模式缺陷

耶鲁管理学院教师，原摩根士丹利公司亚洲区主席 史蒂芬·罗奇（Stphen Roach)

在汉语中，“危机”一词包括“危险”和“机遇”双重概念。近年来，这个象征性的含义更是具有特别重要的意义。事实上，现代中国作为全球经济大国，其崛起缘于该国在逆境中的关键时刻有所作为的意愿。在1997-1998年的亚洲金融危机中，它就是这样做的。那次危机是中国崛起成为主要经济大国的一个重要转折点。现在的情况可能同样如此。

但这里有一个重要的问题：和前几次危机不同的是，现代中国并不一定能真正认识到当前危机的严重性。这使它陷于一种更像是否认的态度，因而可能难以抓住危险带来的机遇。

当今世界正处于20世纪30年代以来最严重的危机之中。从“次级”到“无等级”，许多一度令人引以为豪的现代金融偶像纷纷被颠覆。依赖资产并日益一体化的世界随即也陷入了同样的困境。世界经济正在经历“二战”以来第一次全面萎缩，一反40年来平均每年3.7%的增长趋势。2009年，世界GDP1.5%的负增长着实令人震惊。对于体量达到64万亿美元的世界经济来说，这一降幅意味着世界GDP将面临3.2万亿美元的损失。现代全球经济从未遭遇如此严峻、如此急剧扩大的“全球产出缺口”。

中国领导层需要加深对目前正在展开的这场全球冲击的认识。只有如此，政府才能真正了解本次经济衰退对于其长期成功的外向型经济增长模式的威胁。但是，一些令人担忧的迹象表明，中国没有真正了解到这一点一一它依然在坚持实施过时的政策和经济增长战略。这些政策和战略表明，全球需求将出现标准的快速复苏。这使中国对危机后的世界可能具有的本质性特征，即以美国为首的外部需求的长期疲软认识不足。中国的出口导向增长模式瞄准的，恰恰可能是全球经济增长链上一个新的薄弱环节。

尽管存在以上这些令人担忧的失衡因素，新近变得过于自信的中国已经开始发力，为当前的全球政策辩论定调一一警告美国不要采取无节制的财政措施，以致损害中国持有的美国国债技资的价值，并提议对全球货币体系进行大幅度修改。

中国的观点和声音很重要，需要认真倾听。一个更健全、更稳定的国际金融体系可以使全世界受益，但是，如果中国在自己国内的失衡尚未得到解决的情况下，过于着力推动国际政策和机构的改造，可能引发更多的不稳定甚至是一场美元危机一一而这只会使当前世界的局势雪上加霜，使“危机”一词中的“机遇”逐渐丧失，“危险”逐渐增加。这里包含着中国作为经济大国的悖论。

中国的自满

与“二战”后整个亚洲的经济发展努力相比，中国在这个方面是无与伦比的：它将巨大的赌注压在了外向型经济增长上。

根据国际货币基金组织研究人员的计算，自20世纪80年代经济起飞开始，这些年来，中国在世界贸易中所占份额翻了8倍。这是亚洲｜其他经济体在其经济发展的相应阶段所获成就的2-3倍。此外，中国在加入世界贸易组织之后，进一步增加了这一赌注：其出口占GDP的比例从2001年的20%增加到了2007年的36%。作为世界最大的开放型发展中经济体一一2007年进出口总额占GDP的比例史无前例地达到了65%一一中国不能指望在这场全球经济冲击中得到特别优待。

事实证明，它并没有得到优待。随着出口的直线下降，2008年第四季度，中国的GDP增长同比减缓到6.8%，与2007年的13%相比，这无疑是大幅减速。重要的是，如果与第三季度的经济活动相比，2008年第四季度的增幅接近于零。此外，随着2009年年初出口急剧下滑为负增长1月、2月的出口同比下降21%，外部需求的冲击已经使中国经济增长莫然而止。

中国的政策制定者对经济活动的这一罕见下跌做出了迅速的回应。2008年11月，他们批准了一个为期两年的4万亿元人民币财政剌激计划，主要用于基础设施项目的支出。农村发展、铁路、公路、机场以及电网建设支出占整个剌激计划的47%，四川地震灾区的重建费用占25%。中国官员称之为“积极的财政剌激措施”，它沿用了中国对此前的两场外部需求冲击1997-1998年的亚洲！金融危机以及2000-2001年的全球经济温和衰退的应对方益。在那两次冲击中，以基础设施为主的财政支持填补了外部需求暂时下滑造成的缺口。当全球经济恢复增长时，中国以出口为主导的经济已经占据了最佳位置，因而得以抓住全球贸易上升带来的机遇。

在那两次，这一方能像魔蓓一样管用。这一次，中国似乎在赌同样的结果会再次出现。除了基础设施支撑政策，政府这次还对纺织、钢铁、装备制造、轻工业、物流等出口行业提供支持，井将其作为“十大产业振兴规划”的一部分。同时，它还通过提高出口退税率为出口商提供支持。这些以投资和出口为主导的广泛剌激政策，与此前的反周期稳定措施有着惊人的相似之处。

相比较而言，中国政府对于国内私人消费的提振措施却只停留在口头上长期以来，这一直是其快速增长的经济的滞后领域。政府向农村家庭发放了消费券，宣布了相对比较温和的全民医保计划一一所有这些方面在未来三年的支出总额仅为8500亿元（1250亿美元）。虽然这些支持消费的措施没有什么不对，但在我看来，它们的规模太小，不足以扭转中国滞后的消费状况。2007年，消费占GDP的比例跌至历史最低点：36%。在建立社会安全网络，尤其是社会保障和养老金方面，中国需要采取比现在认真得多的措施。唯有如此，政府才能喊少人们因为担心而进行的过度的预防性储蓄，并建立一个基础更为广泛的消费文化。

由于未能肩负起内部再平衡的重担，中国企图通过以前一再证明行之有效的出口主导型增长模式，走出当前的经济困境。实际上，这意味着中国不仅在其自己的以基础设施为主导的积极财政剌激政策上，而且还在世界其他国家的政策措施的功效上下了大赌注。

后一个预设条件，正好凸显了这一战略的最大风险。如果如我所料，美国消费者刚刚开始一段为期数年的私人消费收缩期，中国最后可能会对外部需求的长期疲软大失所望。正如1997-1998年和2000-2001年那两次一样，中国目前的经济剌激战略的设计在很大程度上取决于外部需求的快速复苏。虽然这一战略曾经行之有效，但在当今这个被危机撕得四分五裂的后泡沫世界里，它很有可能会产生完全不同的结果。

不幸的是，中国政府在评估这一可能性时过度自桶，这一点令我大为震惊。由于未能采取更为积极的措施，来使其业己失衡的宏观经济结构恢复平衡，中国面临着更加明确的经济增长下滑的真实风险。对于一个历来重视社会不稳定的灾难性后果的国家而言，因为上述情况而造成的失业率上升，可能成为一个令人极为头痛的问题。

中国政府官员已经对依赖出口的进城务工大军的失业率上升表示担忧一一他们承认，最近已有2000万失业农民工返乡。在外部需求迅速复苏的前景下，这一痛苦是暂时的。但是，如果全球经济减速拖延得更长，中国工人的压力就会加剧一一同样，社会不安定的风险也会激化。

政治“脱钩”

当然，经济力量并不是在真空中运行的，在金融危机和经济衰退时尤为如此，因为不断增加的经济压力经常会引发强烈的政治反应。在这方面，

中国与其他任何国家并没有什么不同。在陷于危机的情况下，它的政治机器聚焦的不仅包括不断上升的失业率等国内问题，还包括中美贸易关系等外部问题。

面对不断升级的挑战，中国经济的出口主导宏观战略的地缘政治范畴尤为自相矛盾。2009年，中国高层官员专门指出了两个需要特别注意的问题一一一是他们对美国国债缺乏信心，二是美元作为世界主要储备货币的地位问题。温家宝总理公开和明确的表态，引起了人们对中国所持有的庞大美元资产投资安全的担忧，其中仅美国国债一项就高达7000亿美元左右。与此同时，中国人民银行行长周小川加入了有关国际货币系统改革的辩论。在这个日益全球化和失衡的世界里，这也引发了人们对以美元为基础的储备体系稳定性的担忧。

中国提出这些担忧完全是合理的。奥巴马政府警告说，未来几年内，美国的预算赤字将达到上万亿美元，美国最大的债权国对于迅速扩大的国债规模，无论如何都不应掉以轻心。由于储蓄不足的美国经济可能长期保持庞大的经常性胀户赤字，美元进一步大幅贬值的可能性不容忽视。若果真出现这样的结果，中国所持有的庞大的美元资产价值将受到重大影响。

但是，中国领导层在提出这些担忧时，仿佛它们与国内的宏观失衡没有任何关系。这是中国权力悖论的一个重要方面。正如前文所强调的，中国经济目前依然严重依赖外部支持下的出口主导型增长。正如以前一样，它将其反周期政策措施的着眼点放在抓住全球经济增长的下一次反弹上。其货币政策一一使人民币依然紧盯美元的“有管理的浮动汇率机制”一一是这一出口主导的增长动力的一个重要组成部分。这一货币体制有效地锁定了中国的政策，这些政策要求将其庞大的外汇储备不断转换成美国国债。如果没有这样一个将外汇储备转换成美元资产的循环过程，人民币的价值将会直线上升，中国产品的价格在全球市场上的竞争力将会大打折扣。反过来，这也意味着中国政府是稳定的美元既得利益者。

中国的底线是：除非摆脱出口主导型增长、实现经济的再平衡，否则政府基本上不可能就美元和美国国债表示的担心采取行动。在该国经济缺乏内需支持的当口儿，将其外汇储备从美国国债或其他美元资产中套现，将削弱中国出口的竞争力。因此，尽管中国官方有权对以美元为中心的国际投资策略的完善性提出担忧，但作为一个失衡的出口主导型经济体，它并没有符合其最大利益的其他选择。因此，中国政府有关美国国债以及美元地位的抱怨也显得空洞乏力。

美国“王牌”

由于中国对出口的依赖是如此之深，其他国家的政策和经济情况显然对该国有着重要影响。在这个意义上，远在华盛顿的政策辩论的影响绝不可轻视。在当前的政治气候下，美国抨击中国的倾向不容忽视。

在2005-2007年期间，超过的项针对中国的贸易立怯提案被提交到美国国会。但好消息是，没有一项获得通过。在很大程度上，那是因为这些提案是在美国经济繁荣、失业率较低时提交的。坏消息是，目前在美国，这两种情况都已经改变一一繁荣变成了严重衰退，失业率也在急剧上升。这意味着，美国工人承受的压力正在加剧一一－相应地，他们重新选举出来的代表也承受着同样的压力，并需要有所行动。

在逆境中，美国政治机器的阴暗面通常倾向于寻找“替罪羊”。华尔街是美国国内的原版“替罪羊”，中国则很可能成为其在国外的“靶子”。华盛顿对中国穷追不舍的原因，主要基于三方面的考虑：第一，美国巨大的贸易赤字是失业和实际工资压力的根据。第二，美国贸易赤字总额中，与中国的双边贸易赤字所占比例最大$第三，中国操纵人民币，这被视为其重商主义战略下的故意行为。

这些论点其实站不住脚。首先，储蓄不足的美国经济并不是只跟中国的双边贸易有问题，而是与100多个贸易伙伴都存在赤字问题：其次，自从中国放弃“盯住美元汇率”政策以来，人民币对美元的汇率（实际汇率）已经上升了20%多；再次，美国工人队伍当前的困境，也反映了长期以来美国对人力资本以及教育改革的投资不足。不幸的是，在这种痛苦的不断折磨和全美土下一片焦躁的情况下，对于美国政客而言，指责中国显然要比对着镜子反思自己容易得多。

这增加了美国甩出一张最令人担心的“王牌”的可能性在针对中国进行了三年的口头抨击和威胁之后，美国国会最终将会对中国实施某种形式的贸易制裁。不幸的是，这种可能性再也不能轻易排除。毕竟，美国财长盖特纳在他的任命听证会上挥舞起了中国操纵货币汇率的大旗，但幸好他后来转变了立场，没有在2009年4月中句的外汇政策评审中将人民币列为一种被操控的货币。尽管如此，美国国会还是选择在其经济刺激计划中加入“购买美国货”的条款。在其竞选过程中，新任美国总统在呼吁对“北美自由贸易协定”重新进行谈判时，也反复提到了自由贸易和公平贸易的区别。

如果贸易制裁这一难以想象的事情真的发生了，而且美国政治机器根据反华情绪采取行动，届时中国的反应将完全不同于上述底线战略。在美国挑起对华制裁的情况下，我有理由相信，中国政府将会下令其外汇交易经理抵制下一轮美国国债拍卖，从而引发一场全面的美元危机以及美国相关长期利率的上升，这对伤痕累累的美国经济来说无疑是一个巨大的打击，更不用说对世界其他国家了。

不错，对于美国国债的最大持有人中国而言，这想必也是一件非常痛苦和艰难的事，但中国只会把远当作全面的经济攻击，民族自尊心会压过投资考虑。简而言之，如果华盛顿选择发泄对中国的愤怒，中国政府无疑会实施报复，抛售美元资产，变现外汇储备。

出“王牌”不过是一种可能性相对较低的结果。在2010年或更短的时间内，美国的失业率向9%-10%的区域攀升，我认为美国国会在2009年或2010年年初通过针对中国的贸易陆案的可能性在1/4-1/3之间。这样的法案要想获得通过，就必须获得两党广泛的支持，在参众两院获得通过，井需要有足够大的压倒性优势，以防奥巴马总统否决在政治上对他有利的抨击中国的热潮一一尽管这种可能性很小。

总体而言，出“王牌”的可能性不值得过分强调。但是在上述情况下，其后果是如此严重一一与20世纪30年代初《斯姆特一霍利关税法》所犯的错误很相似，以至于有必要特别指出。

谜题

中国似乎知道它的经济增长模式的缺陷和潜在脆弱性。在2007年的全国人大闭幕后，温总理警告说，中国经济“不稳定、不平衡、不协调、不可持续”。这一警告事出有因，它是在2006年年初“十一五规划”颁布一周年之后提出的。“十一五规划”的一个目标是，实现中国经济增长模式从过度依赖出口和投资，向利用私人消费促进增长的更加均衡的经济结构的转型。

虽然在过去30年间取得了非凡的成就，中国依然未能执行它的战略规划的这一重要方面。具体原因难以确定，但是我怀疑它可能就隐藏在曾使世界其他国家深受其害的同一种思维模式之中一一2003-2007年中期的全球经济大繁荣的诱惑。截至2007年，中国经济的年增长速度达到了令人震惊的12%。尽管温总理的担心完全合理，但中国的宏观政策制定者们似乎不愿意修改创造了如此非凡成就的“配方”。然而，现在经济增长速度的放缓表明，这实在太失算了。以出口为主导的中国，正在为未能重视温总理英明的先见性警告付出沉重的代价。

在过去的30年里，中国一再表示要坚持对曾经自闭的经济体系进行改革开放。这一转型已经收到了巨大的成效，其中最引人注目的是年均10%的累计GDP增长趋势，这使中国的人均收入自20世纪90年代初以来翻了4倍。虽然这一成就是如此的辉煌，但是它建立在日益失衡的中国经济基础之上。与所有的宏观失衡一样，反作用的出现只是一个时间问题。这一点只要看看20世纪90年代的日本以及2009年的美国就知道了。

2009年，失衡的中国经济面临同样的挑战。这一失衡的体系撞上众所周知的“南墙”，只是一个时间问题，而不是会不会的问题。正如温家宝总理在2007年所说的，那种在过去30年里为这个世界上人口最多的国家做出了如此杰出贡献的增长模式，已经迫切需要大规模调整了。这一点同样适用于亚洲其他国家一一整个地区都依赖外需，并将自己的命运与以中国为中心的出口机器捆绑在一起。但无论出于何种原因，中国政府似乎不愿意一一或没有能力←一去迎接一个新的、更加平衡的经济增长模式。

具有讽刺意味的是，中国在它自己的宏观失衡问题日益严重的当口儿，却在世界舞台上表现出新的自信。中国领导无比自豪地谈到，中国经济依然能够实现危机前8%的增长目标。他们认为，中国经济可以率先复苏，并带领亚洲乃至世界走出衰退。对于经济弹性的感知，使他们产生了新的自信，而这也造就了中国在全球货币改革和美国财政纪律缺失问题上异乎寻常的明确观点。

中国不断提升的自信心，以及随之而来的对全球辩论的参与，并没有什么不对的地方。事实上，这应当受到鼓励。中国通过自己的努力赢得了自己的国际地位。它的观点是经过深思熟虑的，应当认真倾听。作为一个5000年来习惯于向里看的国家，中国正以前所未有的姿态向外看。这一巨变对世界而言是有益无害的。但是，这也凸显了一种最大的危险一一中国在新发现的依赖外部需求的道路上走得太远，忽略了危机后世界长期存在的各种严重缺陷。如果它不能使它业已失衡的经济实现再平衡，那么中国的高压攻势就可能罢花一现。

理解中国经济的逻辑

中国社会科学院金融重点实验室主任 刘煌辉

观察中国经济问题有很多视角，但核心是政府经济活动。我们甚至能以此明显区分不同时期的中国经济特征。

从宏观经济学角度概括2003-2011年的中国经济，最本质的特征是财政的扩张。展望下一步经济走势，若财政与货币政策调整得当，中国经济“软着陆”的可能性较大。

财政扩张的逻辑

对于财政扩张，曾有人表示疑问，中国每年的财政收入增长那么快，增税应该算是紧缩型财政。但中国的财政机制是以支出定收入的，因为中国尚未建立真正意义的现代国家严格的预算制度，所以多是行政官员先决定任期内需要做的几件大事，再回过头来到各渠道找钱。故此，税收的迅速增长不太可能使对应的财政盈余结转至下一年。虽然这些年中国每年的税收都有20%-30%的增长，土地收入也增长得很快，但多数收入早被预支出去了。

扩张的财政支出使政府产生了很大的融资需求。这时出现了一个机制：住房货币化。于是土地资本化以后，政府成了唯→的地主。经济被牵引到房地产支柱上，根本动因还是财政，房地产繁荣在某种程度上成了地方政府的融资机制。

所谓地方政府的土地出让收入，最终还是来自银行开发商从银行获得贷款来参与土地的竞拍，但更关键的是用地根撬动银根。

大多数地产商都认为，中国的楼价高是因为政府控制土地的供给。这话只说对了一小部分。地方政府为调控住宅供地量而抬高价格或稳定价格的情况是有的，但整体上，供地却是大幅增长的（每年住宅供地量只占全部供地量的30%）。

地方政府很聪明，知道用楼价来撬动整体地价估值水平，然后招商引资撬动银根，支撑投资的扩张。我们不能机械地将其理解为“零地价”，那只不过是政府通过对投资方的价值让渡来引致投资，因为对于银行来讲，地价还是市场地价。

这其实是2003年以来中国经济增长的逻辑主线。土地供给是中国投资形成的最重要的基础性条件，类似于地方政府的资本金。从严格意义上讲，地方政府实际上也是投资方，只不过它所得到的并非投资利润，而是财政收入、就业、GDP以及日后的政治晋升。

财政的扩张，使得中国的宏观结构近年来发生了显著变化。

比较1994-2002年与2003-2010年两个时间段可以发现，2002年以来，中国的投资率上升了11个百分点（从2002年的0.38%上升至2010年的0.49%）。与此对应，中国的家庭消费率下降了10个百分点（从2002年的0.44%下降至2010年的0.34%）。这种变化在危机后的两年中表现得更为明显，投资率上升的5个点是在2009-2010年完成的。剔除固定资产投资价格指数之后，中国在1994-2002年与2003-2010年两个时间段的实际投资增速相差一倍。前一个时段的实际投资平均增速为11.9%，后一个时期的实际投资平均增速放大至23%，差距达11个百分点。高投资增长必然需要低成本资金支持，所以中国在1996-2002年的实际利率为3%，而2003-2010年的实际利率却降至一0.3%。在这96个月中，52个月处于负利率状态。

同时，投资扩张需要低要素价格支持。各级政府直接或间接掌控着经济增长的要素，如土地、矿权、税收优惠、环保标准和市场准入等。理论上，它们有能力改变微观的投资回报率，来支持资本密集型的重化工业迅速扩张。

但高强度的投资扩张，却反映了部门之间大规模的财富移动，私人部门（体制外企业和家庭）财富的转移为投资的持续繁荣提供了补贴。

比如，中国长时间将家庭储蓄利息率锁定在极低的水准，私人部门的企业和居民承担了很高的宏观税负，这包括政府收入高速增长和公共福利供给严重不足，以及政府为了支撑庞大的公共投资，将房地产演变成融资的机制，家庭被楼市泡抹和通货膨胀强制隐形地抽税。

作为对照，中国的家庭消费率与投资率在2003-2011年间的背离运动，也反映了这一过程。

仔细分析1994-2002年以及2003-2007年中国储蓄率结构的变化，我们将更清楚财富在政府和私人部门之间的结构性移动。

1994-2002年，中国总储蓄率平均值为37.8%;2003-2007年，这一数字升至46%。就单个年份看，2007年的储蓄率比2002年上升了11.7个百分点，其中家庭贡献了2.1个百分点，政府贡献了3.2个百分点，企业贡献了6.4个百分点，政府和企业的储蓄率快速上升，家庭储蓄在总储蓄中所占份额相对下降。

中国目前60%的储蓄是企业和政府形成的，而1994-2002年期间，这一比例为47%。这是技资扩张经济模式的结果。政府和国有企业部门的剩余越多，它们就越要作投资，形成产能，所以高储蓄又促成了进一步的高投资。

上述逻辑的结论是，只要投资还在迅速增长，家庭就需要提供更多补贴，家庭消费占GDP的比重就将停滞不前，中国经济离再平衡的道路将惭行渐远。

储蓄型经济缘何通胀？

我们将中国年龄介于25-59岁（或者25-64岁）之间的人口定义为生产者，而将25岁以下和59岁（或者64岁）以上的人口定义为消费者，然后计算生产者（储蓄者）与消费者数量之比。

2011年，中国的生产者与消费者之比在117%左右，这表明每100个消费者对应着117个生产者，潜在供给大于潜在消费需求。这个比例在2008年已经达到高峰。

如果按照退休年龄65岁计算，2011年，中国的生产者与消费者之比为142%，这个比例可能会在2015年达到峰值后下降。中国的储蓄者与消费者之比在1995-2000年期间超过100%（若定义退休年龄为60岁，则该比例在1998年超过100%；若定义退休年龄为65岁，则该比例在1995年超过100%）。

人们普遍认同的观点是，中国经济是在20世纪90年代中期由短缺型转为过剩型的。其他国家的经验显示，生产者多于消费者的经济体，平均通胀率较低，但中国的情况却出现了反差。

由于1992年投资扩张引发恶性通货膨胀，经过两年多的治理整顿，中国终于在1995年实现了经济“软着陆”，1995-2002年期间没有再发生通货膨胀。

但是当中国完全进入过剩型经济后，2003-2011年却发生了三次明显的通货膨胀。

我们必须重新构建中国通胀的逻辑。

因为在储蓄型经济中，没有总需求强劲扩张和宽松货币环境的配合，企业把上游成本转嫁给消费者的空间相当有限。笔者认为，2003年后的中国通胀无论是供给面还是需求面的逻辑节点皆来自政府型经济扩张。

从供给面看，中国的通胀是由于投资效率低下。当大部分资源被配置在低效率的政府经济活动中后，最后的财务负担只会加到该类型经济中有效率的部门身上。

中国的物流成本高出世界平均水平1-2倍，根据就在投资，其建成的项目达不到预期的客流量和车流量，支持不了“薄利多销”的商业模式，所以只能通过多设卡、多收费来弥补量的不足。基础设施使用率不足的本质就是泡沫，经济学中称之为“投资的内部隐含报酬率低下”，这是通货膨胀供给面的逻辑。

从需求面看，中国通胀毋庸置疑是货币扩张的副产品。但更有意义的讨论在于，找到中国的货币扩张机制。

中国特色的货币扩张机制

货币扩张是内生还是外生，是经济理论界历久弥新的论题，中央银行总是备受货币超发的话病。

按照后凯恩斯主义经济学家的观点，当人类经济社会进入信用货币阶段后，货币主要通过商业银行贷款而产生。因而，银行贷款创造银行存款，而并不主要是因为央行在主动地向经济体内注入货币。

中国的货币供给确实具有明显的“内生性”。自1996年中国央行正式确定了货币供应量这个货币政策中介目标开始，中国央行的货币供应量目标就几乎没有实现过。

为何如此？原因就在于，中国货币扩张的机制实际上是“财政决定货币”。中国政府投资活动扩张是中国货币创生的主体，而外汇储备增加所导致的基础货币增加并不是中国货币增加的直接因素。中国的地方政府和国有部门通过各种方式控制土地、矿产等要素的价格，并控制着税收、收费、准入等对经济和金融活动有绝对影响力的多种要素。

掌握着这样一些被银行视为最值得信赖的抵押物，事实上也就掌握了货币的创造权。

可以说，中国货币供给是商业银行表内和表外信用活动急剧膨胀的结果。2003年后，中国实际投资增速与M2E（广义货币减去高能货币部分）的增速表现出高度的同步性，而基础货币（高能货币）却没有表现出这样的同步性。

即便中国外汇占款给基础货币造成了压力，但这一现象在本质上还是由投资型经济所引致。那么，跨境资本汹捅而至的升值预期来自何方？根据巴拉萨－萨缪尔森效应理论，一国累积的本币实际汇率的升值压力据自劳动生产率的提速。

但我们必须明白，人民币的这种变化并非来自价值型和创新因素所致的全要素生产率提升的结果，而是靠投资的全面提速。因为根据世界银行的报告测算，上一个10年，中国国企改制等结构性改革引致的全要素生产率增长效力已经消失。

在2011年的大部分时间中，中国的贸易顺差已经萎缩至经济总量的2%以下，但实际汇率升值压力不减。因为贸易顺差的减少井非经济效能的改善，而是“投资”转化成了“进口”，这并非真正的经济再平衡，而是失衡的进一步恶化。危机后，中国的建设热情一直是全球需求的支撑，拉高了国际大宗商品的价格，导致中国贸易条件迅速恶化。

所以笔者一直认为，人民币汇率被低估是结构使然。因为国际收支失衡本质上是一个内在的宏观经济的总量问题，并不直接取决于贸易政策或产业竞争力，而是取决于国民储蓄率和投资率，因为它们决定了资本的国际流动。

中国的名义汇率升值的路径产生了一个十分尴尬的政策效果。

升值后，中国的可交换部门的赢利能力迅速下降，被挤出的资源反过来强化了资产部门的膨胀，中国对出口的过度依赖的下降，转化为对投资的极度依赖，外汇占款的增长动力没有衰竭，也没有进一步上升。“巴萨”的政策逻辑（即通过升值抑制通胀）没有发生。相反，随着中国财政收敛和投资减速，2011年9月下旬至11月初，离岸无本金交割远期外汇市场出现了人民币汇率的贬值预期和外汇储备的减少。

通胀仍是主要问题吗？

以上的逻辑推论是，政府主导型经济的本质是一种通胀型经济。反过来说，当政府的经济活动出现收敛时，中国会恢复储蓄型（过剩型）经济的特征，通胀将不再是中国经济的主要问题。

部分经济学家提出，2011年之后的10年，中国通胀上升存在诸多结构性因素。但学者们列举的三个主要理由（“刘易斯拐点”、资惊瓶颈和资惊要素的改革）都不够充分。

在刘易斯第一拐点阶段，工资上行更多地受到基建和制造业领先的产业结构对低端劳动力需求（截至2011年，规模庞大的铁路建设已吸收了600万-700万精壮劳动力）的影响，所以更似周期性因素，而不具备长期的可持续性。

与此同时，受过高等教育的劳动力供给增加，因受限于现有的经济结构，社会对此类劳动力需求的增加不够快，工资增长缓慢。随着基建活动的下行，释放的低端劳动力将重新回到制造业部门，精壮劳动力供应紧张将得到舒缓，工资涨幅也能平缓下来自真正的结构性工资上涨发生在刘易斯第二拐点阶段，即城乡一体化，中国显然还有很长的路要走。

资源瓶颈所引致的输入型通胀实质是一个内生因素，而不是外生因素。有证据充分表明，2006年中国经济总量崛起后，中国工业产出缺口的周期性波动与国际大宗商品的指数表现出高度的同步相关性，中国已经是全球宏观模型的关键变量，而不再是2011年以前的价格的被动接受者。

中国存在的资源要素价格的管制，是出于基建和重化领先的经济产生的价格强劲上行的压力。如果基建和重化活动收敛，管制还有必要存在吗？管制是政府技资旺盛的原因，而不是结果。

长期政策拐点隐现

2011年12月9日召开的中共中央政治局会议定调2012年经济政策，主张继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持宏观经济政策的连续性和稳定性。这些表态与经济分析的结果不能机械对应。

2010年1-10月，中国财政收支盈余累计高达1.33万亿元。这一方面反映了财政收入的快速增长，在微观层面不景气的情况下，政府可能希望加强储备，因为处理2007-2009年大投资的后遗症所产生的财务成本将十分巨大z另一方面也反映了政府的财政开支趋于谨慎。

按照201l年的财政预算，理论上政府本可在最后两个月钢足劲儿花钱。

2011年，中国财政预算赤字9000亿元，略低于2010年的1.05万亿元E中国财政预算支出10万亿元，计划增幅为11.9%；中国财政预算收入8.97万亿元，计划增幅为8%。

从2011年前10个月的实际财政收支状况分析，笔者预计2012年的财政收入同比增长约为25%，远远超出预算收入8%的增长水平。

以2011年前10个月财政开支累计水平计算，年底开支若要达到官方预算支出10万亿元的水平，这将意味着2011年最后两个月开支要达到2.3万亿元人民币5如果出现9000亿元的预算赤字，意味着2011年全年开支将超出初始预算约19%，也就是说，最后两个月，政府需要开支3.5万亿元。

在财政部召开全国财政预算执行工作视频会议中，财政部副部长廖晓军表示，在安排的支出中，2011年最后两个月，政府约支出2.2万亿元。也就是说，政府将按照制定的预算支出（10万亿元）执行，而不是按照预算赤字(9000亿元）来执行。根据2011年公布的数据，11月份全国财政支出1.14万亿元，预计12月份财政支出在1.1万亿元左右。如此，2011年，政府将实现3700亿元的盈余，而不是赤字。

按照中国各级政府财政支出的规律，一年中40%的政府开支集中在最后一个季度，且20%集中在最后一个月，2011年这两个比例都将显著低近10个百分点。这应该是一个明显的财政收敛状态。

此外，财政预算在中国只代表政府的部分经济活动，即表内的活动：而中国政府更主要的经济活动实际一直是在表外进行的，即技资。判断未来中国宏观政策的方向，更需要综合中国政府的表内和表外的活动变化。

根据笔者的观察，中国的长期政策拐点其实早在2010年6月就发生了，甚至更早。即投资从扩张转向收敛。这很可能代表着下一任政府会选择一个中性或偏紧的财政政策。

从实际投资增长看（经固定资产投资价格指数调整后），自2010年6月开始，实际固定资产投资完成额累计同比从19.39%下降至10月的17.63%,下滑将近1.8个百分点。这可能主要反映2010年下半年以来，大量在建政府项目陷入停工、半停工和进展缓慢的状态。

从施工项目计划总投资（在建总规模）看，这种调整可能更早一些，也更显著。施工项目计划的总投资代表着现实存量的投资需求。而我们一般所讲的投资是指固定资产投资完成额，它是一个相对滞后的投资指标，因为把这个数据报出来的时候，这部分投资需求其实已经不存在了。实际在建总规模增速（经固定资产投资价格指数调整后）己经从2010年年底的22.64%下降至2011年10月的12.53%。

从目前的迹象分析，下一步，政府再行剌激投资反弹的可能性不大。

政府的确在短期内为一些基建项目投入了一些钱，但主要是为了清欠供应商的应收款，保护一些企业的利益。所以市场不要对此抱幻想，政府项目铺天盖地的开工局面回不来了。

根据有关调查数据，目前铁路工程建设仅有三成正常施工，处于停工、半停工和进展缓慢状态的占70%。铁道部也大幅调整了“十二五”期间的建设规划，每年的投资规模从8000亿元人民币下调至5000亿元人民币，甚至不排除再行降速或放缓铁路发展的可能。

另一个拉动基建投资的“重头戏”是公路建设，全年资金到位率可能会比2010年下降25个百分点，实际完成工程量可能会比计划下降20%左右。

不仅如此，2011年上半年出台的建设保障房、万亿元水利投资规划都有可能面临现实调整。这实际上意味着2003-2011年以来政府的政策发生了方向性的变化。

中国未来财政收敛的合适路径，短线上现实的方向也许是要回到1994年，再来一次分税，权力将再次回归中央。中国未来经济政策的核心不是再行增加地方政府的财权，而是要约束它们的财政开支。这个变化将会在2013年逐步展开。

从长线上讲，中国可能需要构建一个自下而上的政治基础，简单地讲就是8个宇：“预算民主、支出透明”。

财政收敛后的经济走向

长期政策拐点已经形成或正在形成：财政从扩张转向收敛，这是判断未来中国经济走向的逻辑节点，所有的推论将依次展开。

如果财政收敛，2012年资金面会进入“相对宽松”的状态。中国政策的松紧从来就是针对政府以外的经济活动和部门的。财政收敛，才会意味着这个规律的改变。政府开支降温，挤压减小，信贷资据增加和融资成本下降当然会更多地惠及中小企业。

中国过去惯用的“宽财政、紧货币”的宏观调控模式或将逐步转变为“收敛财政、灵活货币”的政策组合。财政从扩张收敛至中性，货币政策结构调整的空间将被打开，信贷的配给制和高企的存准率将开始松动，资金供给和需求也将自然地得到释放，经济就可能“软着陆”

由于中央政府负债表的强健，中国完全能够尽快清除银行部门的梗塞，由中央政府信用出手，防止政府存量债务的风险转化为银行信用的被动收缩，避免宏观经济出现大波动。

如果财政收敛，通胀将不再是主要问题。中国通胀的内质是政府型经济，政府的过度参与才导致通胀上升和私人部门大面积亏损。

鉴于中国的货币扩张机制极强的内生性，政府引致的投资活动是货币创生的主体。故此，随着财政收敛，中国极有可能逐步回归正常的严谨的货币秩序，从而消除通货膨胀的逻辑基础，恢复储蓄型经济的特征。长期稳定的低通胀是形成中国经济转型和创新因素增加的唯一环境。

由于中国经济在2003-2011年的房地产化，地产的衰退所形成的系统性风险将不可避免地殃及中小企业，因为小企业的结构并不独立．它们是为大企业和产业做配套的。

换句话说，中国的转型很难无缝对接，新兴产业和商业模式的出现需要产业结构的衍生和升级，这需要时间。

中国将经历一段总需求低温期，这是经济规律。

笔者坚信，中国当前的宏观政策所确立的基本方向为经济走向成功转型构建了坚实的逻辑起点，当然还需要有更多、更积极进取的改革的跟进。中央经济工作会议做出“稳中求进”的定调。如果“稳”可理解为财政支出的收敛，那么“进”则体现为首次明确提出要提高中等收入者比重。

实现这一目标需要实质性地扶持私人部门经济的发展，培育企业家精神，提升就业的结构。

为此，财政需要为信贷资金更多流向中小企业提供风险补贴，需要实行对中小企业有利的特别优惠条款：对大部分中小企业免征营业税、提高营业税起征点：提高中小企业设备折旧率等。而政府经济活动减弱和财政需求的下降，为中国未来的大规模结构性减税提供了可能。

欲实现这一目标，中国政府目前的支出结构必须从基建大幅转向教育、医疗、社会保障和保障房，即进一步向公共财政转化。2011年，这四项支出在财政支出中的占比为34%，有显著的提升空间。

比如医疗开支在一个10万亿元财政支出结构中，仅占5000多亿元。或许我们需要考虑，通过国有资产私有化来弥补养老金和医保账户的巨大缺口。

从宏观经济结构看，如此才能让收入尽快从企业和国有部门回到家庭，逆转家庭在国民经济中的比重持续下降的态势。

宏观政策中长期挑战

中国人民银行货币政策二司副司长挑余栋中国人民银行营业管理部副研究员 李宏瑾

全球金融危机影响深远，世界经济可能出现的“双速增长格局”（即发达经济体复苏乏力、增长缓慢，新兴经济体则增长强劲）为中国宏观政策提供了新的外部环境，中国也步入了经济调整的关键时期。

“十二五”规划指出，“提高宏观调控的科学性和预见性，增强针对性和灵活性，合理调控经济增长速度，更加积极稳妥地处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，实现经济增长速度和结构质量效益相统一”。

在一个潜在增长率下移并存在周期性过热的经济体中，只有准确把握经济发展的中长期趋势，居安思危，才能科学应对未来复杂的变局。中长期的宏观调控要为此进行相应的准备。

国际金融环境仍不稳定

全球金融危机后，国际金融市场一直难见起色。G20(20国集团）领导人豆纳峰会公报承认，“全球复苏状况疲弱，特别是在发达国家中表现更为明显，失业率维持在无怯接受的水平。”

在这一背景下，欧洲的主权债务危机加剧了金融市场的紧张程度，同时有明显迹象表明，新兴市场经济增长正在放缓。

资产的缩水和经济的收缩推动了全球的金融避险情绪，新兴经济体除对欧洲出口下降外，更可能面临汇率的波动和大量资金的外流，从而影响自身的金融稳定。

此次危机表现出了与以往不同的形式，那就是银行体系首次因国债发生危机，金融危机一主权债务危机一银行危机，形成了当前危机新的情化路径。

一般情况下，对危机机构的救助主要是由政府负责。但是，此次危机暴露了各国政府财政“自动平衡器”作用的明显不足。中央银行由于拥有最后贷款人的职能并担当最终流动性提供人的角色，因而在此次全球金融危机后，它在被赋予更多金融稳定和宏观审慎职责的同时，也被要求在稳定市场方面发挥更大的作用。

不幸的是，此次全球金融危机的爆发使金融机构间的彼此信用变得不稳定，甚至连一些国家的政府信用也被市场降级。中央银行只能降低利率，继续维持宽松的货币环境，以利于市场信心的恢复。

但是基于对20世纪30年代“大萧条”的经验认识，尽管名义利率水平可能已经非常低，但实际利率却可能非常高。零利率对于萧条时期的经济增长可能也无能为力。

为此，政府只能通过中央银行资产负债表的变化购买债券，扩大中央银行资产规模，调整资产的期限结构，向市场注入大量资金，以此促进经济的稳定和恢复。

显然，量化宽松政策的前提是社会不存在明显的通胀预期，且央行的资产操作能够挽救因流动性危机而引发的清偿性危机甚至是系统性危机。全球金融危机爆发后，政府需要对资产操作作全面的研究，如量化宽松政策的具体效果和手段创新问题。或许资产操作已不再是“非常规手段”，而是一种新的常规手段。

非加速通胀率有望下降

与巴拉萨一萨缪尔森效应和“刘易斯拐点”相伴生的是，中国经济的潜在增长率也将下降。

因此，我们应容忍一定程度的结构性通货膨胀，但应将其控制在一定程度之内，也就是保持“非加速通货膨胀经济增长率”（NAIRG,NonAcceleratingInflation町RateofGrowth）一一在既定的技术和资源条件下，不引发显著和加速的通货膨胀的情况下，我国所能达到的可持续的经济增长率。

但是，由于潜在增长率下降，中国将面临一种重大可能性：中国非加速通货膨胀经济增长率可能随之下降。2011年，国务院发展研究中心课题组对中期内中国经济增速作了预测。其主要依据是其他成功追赶型经济体的历史经验，并假定中国的发展路径与这些成功追赶型经济体较为接近。

由此得到的预测结果是，中国经济潜在增长率很有可能在2015年前后下一个台阶，时间窗口的分布是2013-2017年。

2011年，国内的共识是潜在经济增速将会下降到7%左右。按照这一假设，我们测算，未来要将中长期通胀预期稳定在2%左右，通货膨胀稳定在4%，初步估计，中国非加速通货膨胀经济增长率在8%左右。

消费增长存在不确定性

尽管中国正迅速步入老龄化社会，人口抚养比将显著上升，这将在中长期降低我国的储蓄率并刺激消费的增长。但是，我国社会保障体系的不健全增加了预防性储蓄，影响了消费的增长。

同时，由于过去中国社保体系以现收现付为主，客观上也要求年青一代增加储蓄，以应对不断提高的赔养率。虽然消费信贷一定程度上能够剌激消费，但预防性储蓄和年青一代的养老金缴存压力的增加，也使消费信贷面临两难困境。

社会保障体制上的缺陷可能阻碍想要加大消费比重的货币政策的传导，使货币政策效应减弱。因此，中国的社会保障体系建设既要保证全社会的基本保障问题，也要根据中国的实际情况量入为出，循序渐进。

另一方面，虽然中国的经常性财政赤字比重不大，但也要意识到社保体系和医疗保障体系中隐性财政缺口问题，井要随着经济的增长逐步悄化社保的历史欠账。

国际收支盈余持续存在

根据中国人民银行的评估，2005年7月汇改以来，截至201l年，人民币对美元双边汇率升值30.2%，人民币名义和实际有效汇率分别升值13.5%和23.1%，经常项目！｜阴差与GDP之比在2007年达到历史最高点的10.1%后明显回落。这充分说明，人民币汇率正逐渐趋于均衡合理水平。

很多人认为，随着人民币汇改进程的加快及升值趋势的减弱，我国外汇占款迅速上升的势头将难以持续。显然，这种观点过于乐观。我们从日本的经验就能看出。

从1971年布雷顿森林体系瓦解到1984年，日元始终保持小幅升值态势，但除两次石油危机期间贸易账户出现逆差外，日本始终保持高额贸易顺差。特别是1985年广场协议后，日元的大幅迅速升值并没有消除反而扩大了贸易顺差。1986年贸易顺差较1985年增加了385.3亿美元，外汇储备增加了153.3亿美元。虽然之后日元兑美元的汇率出现一定波动，但基本都在80-120日元之间。日本始终保持着大规模贸易顺差，外汇储备迅速增长并突破了1万亿美元。

可见，即使人民币迅速大幅升值，也难以扭转经常性账户盈余的趋势。

一方面，由于我国内需长期不足，高储蓄导致经常项目结构性顺差。储蓄率是中国经济转型的关键指标之一。

中国人民银行行长周小川在《国际收支走势及其调整的过程》一文中指出，“总体而言，储蓄率的调整在时间周期上相对更长一些，甚至是超过中期。这就是说，对储蓄率调整要有更长远的眼光和耐心。”

同时，由于基础设施、劳动力综合成本等方面的优势，中国已成为全球重要的贸易加工基地。因此，中国的贸易顺差在逐渐缩小的同时可能长期存在。

另一方面，由于发达国家经济复苏乏力井长期实行低利率政策，中国与美欧货币政策周期可能相反，中国将面临全球资本的“洼地效应”，大量国际资本希望捅入投资收益率较高的中国。在对短期资本继续保持严格控制的情况下，直接投资将继续增长，资本账户将出现盈余。

成本和预期将推动通胀

中国是投资驱动兼出口导向型经济，但是这一增长的动力开始弱化。中国已经接近“刘易斯拐点”和巴拉萨萨缪尔森效应起点。与此同时，中国的通胀预期在通货膨胀中起的作用越来越大，属于“瞻前顾后”型，既具有较强的惯性，也有理性预期成分。

截至2011年，中国人口已经开始迅速老龄化，井有预计称，2015年总劳动人口将开始减少，中国可能很快迎来“刘易斯拐点”，即劳动力市场从过剩逐步转向不足。随着劳动力供给逐步趋紧，“巴拉萨萨缪尔森效应”，亦即国际贸易中要素价格均等化效应，将最终发挥作用。

非贸易品价格可能会出现加快上涨，推动成本的上升和整体物价水平的上涨。由于我国非贸易产品大多是低生产率的人工密集型产品，这也是这些部门劳动力分享经济高增长收益的重要途径。

因此，货币政策一方面要对这种趋势性的由成本推动的通货膨胀做出有效反应，另一方面也有必要对这种由成本推动的通胀做出一定程度的容忍，积极管理和引导通胀预期。

财政潜在负担继续上升

经历了上一次4万亿元积极财政政策后，中国财政政策如此大规模剌激经济的可能性已相对减小。由于生育率的迅速下降，平均寿命的延长，中国社会的人口老龄化速度要远远超过世界平均水平。

按照国际上60岁以上老年人口达到10%、65岁以上老年人口达到7%即为进入老龄化社会的标准，中国在1999年就已经进入了老龄化社会，当时的人均GDP仅1000美元。

而发达国家在处于老龄化门槛时的人均收入远远高于1000美元，所以中国社会是“未富先老”。

财政的中长期规划应及早考虑养老金缺口问题。特别是10年后中国经济将从“高速增长时代”进入“中速增长时代”，财政收入增长也不可避免地减缓，财政支出的增长则难以预测。

除养老支出，还有三项必须增加的财政支出，总花费可能占GDP的15%以上，它们同样不容忽视：第一，2009年颁布的中国新医改方案将覆盖全体国民，未来40年，医疗花费将随着人口老龄化显著上升E第二，中国财政用于教育的支出占GDP的比例需要逐渐增加到5%；第三，建设“创新型国家”的必要投入。2002年，中国财政对研发的投入突破1%的GDP大关，未来，政府需要对研发进行长期投入。

此外，中国还面临隐性财政负担问题，如当前大规模政府融资平台的或有债务，以及养老金、医疗等社保体系建设。中国公共财政负担会逐渐加重，预留财政空间和保持债务可持续性是两个重要的目标，需要及早谋划，未雨绸缪。但是，这并不意味着对短期财政政策的束缚，积极财政政策在总需求突然下降的时候还是必要和重要的。

企业融资渠道多元化

中国货币政策之所以以数量和价格混合工具的调控为主，一个很重要的理由就是金融结构以银行间接融资为主，银行信贷是货币政策传导的主要渠道。但是，中国以银行为主体的间接金融结构正向直接融资方向转变，微观主体的信贷和融资行为发生了明显变化。

一方面，由于金融创新、直接融资、金融机构表外业务和非银行金融机构的迅速发展，传统银行信贷以外的融资迅速增长，新增信贷在全社会融资总量中的比重己由2002年最高的92%下降至2011年上半年的53.7%。

另一方面，由于中国存贷款利率还有一定程度的必要管制，金融脱媒已成为一个明显的现象。近年来理财产品的迅猛发展就是一个非常好的证明。

根据中国银监会的数据，2005年，我国银行仅发行理财产品598款，发行规模仅为2000亿元z到2010年，银行理财产品发行已达1.18万款，发行金额高达7.05万亿元。理财产品在某种程度上是对银行存款的替代，这影响了货币供应量的统计，并对货币调控带来了一定困扰。

资产泡沫风险犹存

在经济由高速增长阶段回归至较低增长阶段的过程中，我们必须意识到这是经济正常的发展路径。如果此时根据过去的经验一味追求经济的高增长，那么我们很有可能陷入资产泡尿化的风险。例如，日本经济在20世纪80年代中期达到顶峰后，不可能再像六七十年代那样高速增长。

但是，日本的决策当局过分自信和迷信宏观政策的剌激作用，实行了低利率的宽松货币政策，最终放任资产泡沫的发展，并导致泡抹崩愤和陷入痛苦的“失去的20年”。

这里，需要澄清的一个误解是，国内往往将日本“失去的20年”归咎于广场协议引发的日元被迫升值，但国际和日本国内主流人士却认为，极度宽松的货币政策和资产泡沫才是主要症结所在。

同样是根据广场协议而使本国货币大幅升值的德国则主动调整经济结构，在汇率升值和国家统→的双重冲击下，经历了较长时期高失业率的痛苦调整后，最终成为欧洲经济的引擎，其转型的成功经验也可以说明这一点。

对此，中国应引以为鉴。虽然经历了30年的高增长，但城镇化进程仍有非常大的空间。特别是，由于城乡三元结构，当前的城镇化水平实际上还是较低的，而城镇化进程对于人口迁移、消费和服务业的发展具有非常大的作用，也是我国未来经济增长的新动力。

直面中长期转型挑战

中国中长期宏观调控面临的环境挑战主要是，适应经济模式的转变，逐步学会在一个更具广泛性、与国内消费联系更大、对出口和投资依赖程度较小的增长模式中操作。

在跨过“文lj易斯拐点”和巴拉萨－萨缪尔森效应起点后，由于劳动力供应的逐渐紧张，工资性收入将增加，劳动者收入在国民收入中的比重将上升。同时，实际有效汇率也将升值。伴随着劳动者收入占比的上升，消费适度兴起，储蓄率下降，经济增长的动力逐渐从投资带动型转化为消费拉动型。

但是，经济结构转型不一定一帆风顺。日本在20世纪80年代中期以著名的《前川报告》发表为标志，开始对国内经济进行调整，计划转向内需主导的经济，但直到2011年仍未达成初衷。

所以，宏观政策制定者要敏锐和冷静地判断中国经济结构调整的速度，不刻舟求剑，也不拔苗助长。

中国人民银行行长周小川在《国际收支走势及其调整的过程》一文中指出，“从这个角度来看，我们自身的结构调整速度还是比较明显的。但是我们也要看到，在全球经济复杂运动的背景下，大家还有一个相对调整速度的问题，就是相对速度最后会决定于结构调整的效果是否能达到我们的预期目标。

必须指出的是，面对中民期环境变化，仅仅靠宏观调控总需求是不够的，我们还要在供给方面做文章。“供给管理给、降低成本、提高经济活力的根本出路。

尽管在日益不确定的国际经济环境下，经济面临适度下行风险，但2011年外汇储备增长较快，通胀的货币基础仍然存在。

2011年，消费者价格指数连续兰个月下降，开始形成明确下降趋势。2011年10月29日，国务院常务会议明确指出，“要敏锐、准确地把握经济走势出现的趋势性变化，更加注重政策的针对性、灵活性和前瞻性，适时适度进行预调微调。”经过适度微调，取得本次宏观调控的成功已经是毫无疑问和可以期待的。

重启改革带动结构调整

北京大学国家发展研究院院长 姚洋

“结构失衡”是近几年来人们对中国经济讨论最多的话题。在过去十几年里，中国实现了超过10%的年均增长率，也遇上了结构失衡的难题。从1978年到20世纪末，中国的主旋律是改革，经济增长动力也主要来自改革。但这20年的经济增长是“非常规的”，不是靠增长通常依赖的因素。

进入21世纪，传统改革议程如价格改革、企业改革和对外开放基本完成，中国经济增长趋向常规化，增长动力主要来自外延扩张，最重要的是出口增长。

但是，这种外延式增长积累了严重的结构性问题。这些问题的产生和中国的人口结构以及城乡关系有关，体制弊端和社会结构变化则起到了放大作用。

截至2010年，改革仍没有解决政府职能的转换问题。与此同时，各种利益集团出现，开始左右一些政府政策。政府政策更偏重于对生产者的保护，忽视民众福利的提高，从而加剧了结构失衡。因此要重启改革议程，以改革带动结构调整。

结构失衡的表现

经济增长是政治稳定的重要保证，如果增长成果不能充分地被民众所分享，政治稳定性难免会受影响。

中国经济结构失衡主要表现在：居民收入和消费占GDP的比重持续下降，巨额经常项目盈余及其低效利用。

先看居民收入。经济增长的目标是提高民众福利和幸福感，但1995-2010年间，居民收入提高的速度低于人均GDP增速，居民收入占GDP比重逐年下降。1995-2007年，居民收入在国民收入初次分配中所占比重由68%下降到50%，企业和政府收入所占比重分别上升了约12个百分点。

清华大学教授臼重恩等人的研究表明，居民收入比重下降主要是因为劳动收入比重下降。尽管农业比重F降可以部分解释劳动收入比重下降（多数农业收入在统计上算作劳动者收入），但即使是在工业产业内部，劳动者工资占企业增加值的比重也在下降。

国际上对中国有一个误解，认为高储蓄来据于中国人勤俭的文化传统。事实是，中国居民储蓄占GDP的比重并不比其他国家（如印度）高很多，储蓄增长主要来自企业和政府。

居民储蓄所占比重在2000年之前一直在下降，之后的增长落后于企业储蓄增速，这和居民收入占GDP比重的下降一致。再看消费，居民收入比重下降，必然导致消费比重下降。自20世纪80年代初期以来，消费占GDP比重一直在下降，尤其是2000年之后，消费比重下降了近15个百分点，至2008年，仅占GDP的47%；换言之，中国的国民储蓄率虽已达到53%，但超过一半的GDP是投资（资本形成）和净出口。2000年以前消费比重的下降可以用收入增长来解释，但2000年之后消费比重迅速下降则另有原因。

居民收入和消费比重下降意味着民众福利没有和经济增长同步提高，反过来，企业和政府收入增速则高于GDP增速。经济增长是政治稳定的重要保证，如果增长成果不能充分地被民众所分享，政治稳定性难免受影响。调整经济结构不仅是经济问题，也是政治问题。

最后看经常项目盈余。净出口占GDP的比重在2007年达到高峰，经常项目盈余也在这年达到高峰，占GDP的12%。2008-2009年经常项目盈余有所下降，但仍占GDP的6%。

经常项目盈余是一个国家年收入减去支出的余量，是一个国家的净储蓄。就像一个家庭，年收入减去支出（包括日常消费和投资）就是存入银行的储蓄。家庭储蓄多不是问题，国家的净储蓄多也不是问题，问题是能否把储蓄投资到高回报的项目上去。然而，中国的经常项目盈余的投资效率并不高。

经常项目盈余主要以官方外汇储备的形式存在，为安全考虑，官方外汇储备的投资对象主要是美国和欧洲等国回报率极低的政府债券。美国国债年利率2%左右，而中国国内贷款基准利率为6%，民间借贷利率更高。因此，中国购买美国国债，净储蓄没有得到很好的利用。

大量经常项目盈余还导致国内通胀的巨大压力。中国贸易结算主要使用美元。为了维持和美元的固定汇率，央行不得不大量买进美元，从而增加人民币基础货币投放。为了抑制通胀，央行不得不发行央行息票对冲货币投放，从而承担大量利息支出。由于对人民币升值有预期，海外热钱不断涌入，这更加剧了央行的压力。

失衡的真正原因

一些要素价格仍然被政府控制或干预。中国金融市场还相当落后，且结构不合理。政府对经济过度参与，公共财政仍有缺失，产业升级已经过度。究竟是什么原因导致了以上的结构失衡？普遍看诠认为，居民收入和消费比重下降来自收入分配失衡，而经常项目盈余来自对出口的过分依赖。沿着这个思路，解决失衡的途径似乎是提高劳动者报酬和降低出口。但是，这种看陆没有说清问题的实质，相应政策主张也不可取。劳动者报酬应该由市场决定，政府不可能人为提高工资。出口发挥了中国的比较优势，出口多并不是错：如果中国的进口量赶上出口量，就不会产生过量的经常项目盈余。经常项目盈余也等于国内储蓄减去国内投资，出现大量盈余也可解释为国内投资不足。

这似乎有些奇怪：国内投资已经达到GDP的42%，这还低吗？相对于占GDP总量52%的国内储蓄，国内投资的确低了。但投资总量还不是最重要的问题，投资结构以及谁来作投资才是问题的症结。

结构失衡的真正原因首先和中国基本国情有关。当前中国处于人口红利高峰时期，并正在深入融入全球经济。衡量人口红利的最重要指标是劳动人口（16-65岁人口）和被抚养人口（低于16岁和65岁以上人口）之间的比例，中国这一指标是2.5:1，印度同一指标是1.7:1。

中国仍然有40%的劳动力从事农业生产，而农业产出只占GDP的11%,中国尚未脱离剩余劳动力阶段，中国制造业员工的工资上涨得不会很快。北京大学中国经济研究中心教授卢锋的研究表明，在过去20年里，中国制造业的劳动生产率（即人均增加值）以每年14.6%的速度提高，而同期制造业员工的工资增长速度平均只有7%。

在企业层面，GDP表现为企业增加值，而后者由职工工资（劳动者报酬）、企业利润和政府税收构成，工资增长慢于劳动生产率的增长意味着劳动收入占GDP的比重下降，而企业和政府收入占GDP的比重上升。

由于企业和政府的消费有限，国民总储蓄自然上升，进而提升出口量。从这个意义上说，结构失衡是中国经济发展的副产品。清华大学教授李稻葵的研究表明，其他国家在发展过程中也出现过劳动收入占比下降的情形。

然而，我们的故事不应该到此结束，中国的结构失衡还有深层次的体制原因。

首先，尽管我们基本完成了从计划到市场的转型，但一些要素价格仍然被政府所控制，或受政府干预。如果政府定价严重偏离要素的稀缺程度，就容易出现大问题。

中国能掠价格明显偏低。在过去20年里，我们试图复制美国的消费模式，汽油价格和美国相当，是欧洲的一半以下。利率仍然受到管制，少数大企业和特权企业（国企和政府开办的融资机构）可以得到低息贷款，造成这些企业过度的资本深化。土地价格偏低，在一些地方，土地基本免费给投资者使用。中国是一个土地稀缺的国家，城市规模越来越大，建设密度越来越高。我们的劳动保护力度不够，存在变相压低工资的情况。为了GDP增长，环境保护往往被忽视，环境的价值没有在企业成本里得到很好的体现。

所有这些价格扭曲都是对生产者的补贴、对劳动者的歧视以及对消费者的征税。北京大学中国经济研究中心教授黄益平的计算表明，2008年中国的价格扭曲对生产者的补贴达到2.1万亿元，为当年全国GDP总量的7%。

其次，中国金融市场还相当落后，且结构不合理。中国金融市场以银行为主导，银行业集中度非常高，除四大行之外，商业银行只有120余家，而美国有7500家商业银行、886家存贷协会、400家互助储蓄银行和9900家信用社。

缺少小银行是利率管制之外造成中小企业贷款难的最重要原因。相同数量的资金，投到中小企业比投到大企业更能增加就业。就业多了，劳动者报酬占国民收入比重就会提高，从而有可能提高国内消费，减少出口。

中国资本市场也存在重大缺陷。一是缺少地方性资本市场z二是基本上没有企业债券市场，其他形式的融资渠道也很有限。这会使非住集资频繁发生，因为中小型民营企业对资金有大量需求，老百姓手中的大量闲置资金也有实现其价值的渴望。如果政府允许更多企业合怯地发行企业债券，非法集资就会减少，老百姓也可以名正言顺地实现资产增值，金融市场就会成为让普通百姓分享经济高速成长所带来收益的手段。

最后，或许也是最重要的，是政府对经济的过度参与以及公共财政的缺失。20世纪后20年改革的一大成果，是削弱了政府在经济活动中的作用。然而，过去几年，特别是金融危机之后，政府直接介入经济活动大有回潮之势。

据《中国改革》杂志2010年年初的一篇署名文章统计，至2009年6月，各级政府共建立了8221个政府融资平台，占用贷款余额5.56万亿元，占2009年全部贷款的50%以上。2009年中国GDP增速超过8%，而计算表明，政府经济剌激方案的贡献至少为3.25个百分点。

大量经济剌激投资由政府完成会产生两个直接不良后果。一是挤出民间投资，银行更不愿意给中小民营企业贷款z二是增加银行坏胀风险，而大部分坏账最终还是要由老百姓埋单。

过度参与经济活动使中国政府成为一个生产型政府，但这也导致了公共财政的严重缺失。政府全部收入占GDP比重约为24%，政府储蓄（主要是资本形成）占GDP比重为10%，即政府把42%的收入用于投资。而其他国家政府资本支出占GDP比重很少超过10%。

政府投资基础设施无可厚非，但相对于老百姓的生活水平，政府对基础设施的投资是否有些超前？把石砖铺就的人行道换成大理石人行道，修建始终亏本的磁悬浮列车，在市中心建巨型广场或花园等，如果把这些钱直接花到老百姓头上，消费不就可以提高一些吗？

公共财政的缺失导致政府行为的商业化。为了吸引投资，地方政府纷纷压低土地价格，井给予各种优惠，但作为补偿，投资必须能够带来GDP和税收的高增长。这就决定了地方政府会青睐高资本密集度的投资，排斥劳动力密集的投资。

结构调整被许多地方政府和学者片面理解为产业升级，但现实情况是，相对于我们的发展阶段，产业升级已经过度了，因为资本密集度提高会牺牲就业增长，导致劳动者收入占国民收入比重下降。

重启改革议程

重启改革的核心是经济去国家化和政治过程民主化。结构调整需要体制改革，经济结构严重失衡是重启改革议程的契机。

第一，政府要逐步退出经济领域－一不仅仅包括竞争性领域，还包括非竞争性领域，一句话，就是要实现经济的去国家化。

当前政府深入参与的活动，多数可由民间来完成。杭州湾大桥和北京地铁四号线的成功，表明民｜闯资本参与基础设施建设是可行的，关键是成本和收益安排适当。能源、电信、军工固然是国家经济命脉，但是，其他国家的经验表明，只要监管得当，民间资本参与这些领域并不会影响政策实施。

既然GDP和税收是政府的首要目标，官员和强势利益集团结盟就不可避免。中国在过去30年之所以取得经济成功，一个重要原因是政府能够在利益集团之间保持相对中立，即成为一个中性政府，而促成中性政府的社会基础是一个较为平等的社会结构。但强势利益集团的兴起打破了这种社会平等，从而让中性政府逐渐失去了社会基础。

政府对经济活动的深度参与，还容易使执政党失去自主性。在过去10年间，党政不分现象非但没有弱化，还进一步加剧。过多地卷入日常经济事务，对执政党自身发展也不利。中国太大，新加坡人民行动党的执政模式不适用于中国。

第二，建立真正的公共财政，强化政府的公共性质。

预算公开正在全国展开，但这远远不够，因为公开的预算还是粗线条的，民众没有修改权和决策权，而有决策权的人大代表又没有充分的时间和必要的专业知识发表意见。

一个可行方案是强化人大预算委员会，增加专业人员人数，同时，公开政府预算中不陆及国家机密的详细内容。在中长期，要增加人大代表的代表性，把真正愿意反映民意的人选上去。

民众参与虽然不能解决政府的所有问题，但可以降低政府支出中生产性支出的比例。一个公共财政型政府和一个生产型政府的不同之处在于，后者的目标是单一的，而前者的目标是多样的。

在多样的目标下如何进行取舍，是公共财政型政府必须面对的难题，其他国家的历史经验表明，更多的民主是解决这个难题的必由之路。民主具有价值意义，同时也是社会治理的手段，即为不同的利益诉求提供一个制度化平台。

就像市场解决经济资源配置中的信息问题一样，民主也可以解决政治过程中的信息问题：政府不能掌握民众的全部利益诉求，民主让民众把利益诉求说出来，并通过一定程序通常是多数原则转化为政府决策。

第三，改革金融体系，向民间资本开放金融市场，鼓励地方性中小银行发展，探索地方性资本市场的可行性。

民间资本进入金融领域的一个潜在风险是发生关联交易。为防止这种现象的产生，一个可行方案是采取曹远征等学者所提出的折中建议，即限制民间资本设立的银行接受储蓄。这个方案中的银行实际上是借贷公司，它没有信贷扩张功能。

即使允许这些借贷公司接受企业储蓄，也不能让它们接受居民储蓄。这样，它们就有了一定的创造信用的功能，有更多可贷资金。地方性资本市场在20世纪90年代曾经出现过，但由于出现许多问题而被关闭。我们不能因噎废食，而是要积极探讨加强监管的办曲。

第四，积极推进要素价格改革和户籍制度改革。

这两项改革已经启动，但速度和深度还不够。要素价格，特别是能源价格改革与老百姓的生活息息相关，需要特别小心。

谈到要素价格，一个绕不开的问题是人民币汇率。汇率的实质是调节出口品和进口品以及不可贸易品之间的相对价格，本币被低估相当于提高出口品价格，降低进口品和不可贸易品的价格。

由于出口对中国GDP增长的贡献在30%-40%之间，且出口部门的技术进步最快，而人口红利和大量农村剩余劳动力让中国面对巨大的就业压力，通过调节汇率提高出口品价格对中国整体发展是有利的。但是，面对通货膨胀压力以及国际上的强烈反对声音，恢复更为灵活的汇率形成机制将给中国内外政策带来更大的操作空间。

2009年12月召开的中央经济工作会议提出，要加快城镇化步伐，解决进城农民的户籍问题。这是极有远见的政策，如果得到实施，不仅能打破城乡隔离，而且将加快中国的结构调整步伐。

当前，城市居民人均消费是农村人均消费的2.57倍，而且，城市化将带动服务业发展，后者将提高居民收入占GDP的比重，进而更多地增加消费。自由迁徙权曾经被写入1954年的《宪住》，现在到了恢复这一条款的时候。

以上四项改革的核心是经济去国家化和政治过程民主化。

从1952年计划经济开始实施算起，国家主导经济活动已60年有余。尽管国家主导曾经发挥过积极作用，但在中国深刻融入世界的时候，这种方式却越来越难以发挥其效用了，它不仅扭曲了国内经济，而且脱离了世界主流节拍，让中国的对外交往屡屡陷入被动。同时，经济去国家化需要民主化辅佐。民主化最根本的是民众对政治过程的参与，“政治过程”就是民众就有关自身利益的公共事务，包括对市场的干预进行辩论和协商的过程。既然政府不直接参与经济活动，那么对公共事务的管理就需要民众更多参与。

许多发展中国家（特别是拉美国家）曾经在威权体制与氓合经济的模式下实现了某一阶段的高速增长，但最终陷入“中等收入陷阱”，收入分配极度不平等，政治动荡，经济停滞。

相反，少数能够较好地完成民主化转型的国家（如韩国）不仅实现了收入的相对平等分配和政治的基本稳定，而且维持了长时间的增长。中国应该吸取正反两方面的经验教训，以结构调整为契机，启动经济去国家化和政治过程民主化的改革进程。

中国结构转型进人加快期

国家发改委宏观研究院副院长马晓河

一个国家或地区的经济发展到一定程度，结构转型便成为必然。从国际经验来看，当经济发展从低收入迈入中等收入水平，特别是中上等收入国家水平时，就进入了典型的“中等收入转型”期，结构转型明显加快。

若能把握时机，积极推进经济、社会、政治体制改革，就能促进本国结构转型，使其顺利成为高收入国家，否则，该国就将陷入“中等收入陷阱”。

中等收入阶段即结构转型加快期

“二战”以后，许多国家和地区经过努力，都先后由低收入国家进入中等收入国家之列，但由于在“中等收入转型”中，大多数国家经济和社会结构转换滞后，→直徘徊在中等收入水平线上。只有少数国家如日本、韩国、新加坡以及中国的台湾、香港等地区实现了结构转型井进入高收入国家和地区行列。

一个国家要想从中等收入国家迈向高收入国家行列，在经济结构转换上，产业结构必须从以第二产业，特别是以工业为主导转向以服务业为主导的产业结构，由资本密集型的重化工业转向知识和技术密集型的产业结构，在产业形态上从制造业为主转向以服务业为主。而在产业结构转型升级过程中，科技进步、组织创新是主要动力，全要素生产率提高对经济增长作用明显上升。

同时，经济增长必须从以投资带动及时转向以消费带动。此时，投资率由过去的持续上升转为不断下降，社会消费由不断下降转为持续上升，井成为经济增长最主要的贡献力量。

在需求结构转换过程中，贫富差距由扩大转为缩小，中产阶级迅速壮大并占社会人口的大多数。而中产阶级社会的形成，既为从“生产型社会”转向“消费型社会”创造了条件，又为民主政体和怯治社会的建立提供了支撑和稳定力量。

还有，与经济发展阶段相适应，城市化进程在经历了快速发展之后基本完成。多数人口集聚在城市，这不但为需求结构调整开辟了空间，也为产业结构调整打开了方便之门。

中国进入结构转型加快期

回顾30年发展历程，中国从低收入国家向中等收入国家转型是十分成功的。中国利用劳动力充裕、工资成本低、资掘价格低廉的比较优势，积极吸引外资，以出口为导向，大力发展劳动密集型产业。经过近20年的发展，中国消除了“双缺口”（即储蓄缺口和外汇缺口），出现了越来越多的储蓄剩余和外汇剩余。

这一时期，利用“双剩余”促进产业结构从劳动密集型产业向资本密集型的重化工业方面转换，能源原材料采掘、电力燃气生产、石油化工、非金属矿物制品、黑色有色金属冶炼及压延加工、金属制品、通用专用设备制造、交通运输设备制造、电器机械及器材制造、通讯设备及电子设备制造业等得到快速发展。

在产业结构转换过程中，中国储蓄率的进一步上升、投资率的持续提高、净出口率的不断增加和消费率的持续下降，有力地支持了产业结构的转换。

当前中国人均国内生产总值已达3735美元，按照2007年世界银行发展报告标准衡量，恰好进入中上等收入国家行列。但同时，中国的贫富差距还在拉大，发展瓶颈和社会矛盾日益突出，产业结构转型、需求结构调整和社会结构转换压力越来越大，时间越来越紧迫。

首先，从产业结构看，过去以制造业为主、出口为导向的产业发展道路日趋艰难，必须加快产业结构的转型升级。从国际形势分析，世界金融危机打破了原有的世界供求格局，从供求两方面对中国既有产业结构形成打击。

一方面，金融危机后，去杠杆化使得美欧等发达国家开始改变高负债的消费方式，大幅度压缩消费并不断提高储蓄率，由此减弱了对劳动密集型产品的进口强度，这给中国带来了极大的挑战。因为，中国过度发挥劳动密集型产业的产能，生产了太多发达国家现在减少甚至停止购买的产品。

另一方面，在这次金融危机之后，洪都拉斯、越南、孟加拉、印度、斯里兰卡等发展中国家都利用比中国更加低廉的资掘和劳动成本，生产与中国相同的劳动密集型产品，井向美欧等国家不断增加出口，大有替代中国之势。过去那种到处是“MadeinChina”（中国制造）的时代已不复存在。新兴发展中国家替代中国劳动密集型产品出口的势头，就像当年亚洲｜金融危机后中国替代“亚洲｜四小龙”一样。这种变化给我国产业结构调整带来了空前压力。

中国不能永远处在世界产业链的低端，依靠低劳动成本、低资1原价格、低土地价格、低汇率和低污染费用获取微薄的产品加工费。如不加快产业结构调整转型，中国将面临被淘汰“出局”的危险。

从国内形势分析，随着城乡居民收入水平提高，社会消费结构已经从温饱阶段转向小康阶段，人们开始追求发展型、享受型消费，对农产品、工业品以及服务产品消费表现出了优质、安全、方便、多样化的需求，如果我国产业结构仍停留在低收入或中低收入阶段，不去主动适应社会消费结构变化，一味追求低水平规模扩张，产能过剩矛盾必然进一步加剧。

与此同时，在全民要求提高生活质量、建设美好家园的条件下，城乡居民对由产业发展带来的高物耗、高能耗、高污染深恶痛绝，对“毒奶粉”、“血铅”、酸雨、雾霆等环境污染事件的容忍程度达到极限，强烈要求产业结构调整转型。由产业发展带来的环境事件频发已经激起诸多社会矛盾，再不调整传统产业结构，将会对社会稳定和安全带来巨大威胁。

其次，从需求结构看，在世界供求关系发生重大变化的条件下，中国迫切需要扩大内需、剌激消费：在经济发展进入中上等收入国家水平后，我国也必须加快由“生产型社会”向“消费型社会”转变。很显然，扩大内需，建立“消费型社会”，当务之急是调整投资与消费的关系。

但是，当前的体制与政策安排有利于增加储蓄和投资，不利于消费的持续增长。

从收入分配制度看，在宏观上，国民收入分配在不断向各级政府和企业倾斜，居民收入占国民收入的比重不断下降。在微观上，国民收入分配在不断向高收入群体集中，中低收入人群所占收入比重在明显下降。

同居民相比，政府和企业增加国民收入中的分配比重，倾向于增加技资$同中低收入人群相比，高收入群体增加收入，更倾向于储蓄。因此，国民收入向政府、企业和高收入群体倾斜，剌激了储蓄和投资的快速增长，抑制了消费的正常增长。

从社会保障制度看，城乡、地区、群体之间安排不统一，发达地区、大中城市社会保障程度高，覆盖面大，而农村、落后地区以及边缘人群保障程度低，覆盖面小，这就使得落后地区、农民以及城镇中低收入者没有享受应有的住房、就医、养老、失业救济等基本保障，直接或间接地增加了他们的消费成本。

显然，现有需求结构变化与我国扩大内需、建立“消费型社会”目标发生了尖锐的矛盾，若不能在较短时间内加快改革国民收入分配结构，调整投资、消费以及出口等需求结构，经济结构将更加失衡，产能过剩矛盾也将更加严重。

创建新型社会管理制度

中国的社会政治结构是在人们的生活水平处于低收入和中低收入阶段建立并不断完善起来的，它适用于“生产型社会”，其人口结构中农村人口多，城镇人口少，管理范围内低收入人群占大多数。

随着中国跨入中上等收入国家行列后，社会结构将发生两大变化：一是人口结构将以农村为主转为以城镇为主：二是社会阶层结构将从“哑铃型”结构转向“橄榄型”结构，中产阶级将在人群中占大多数。

面对第一个变化，如果不能从宏观层面上迅速改革阻碍农民进城落户的户籍以及社会保障制度，给予他们平等的权益，城乡二元结构矛盾必然会从农村转向城镇。届时，在两种制度安排下，城镇生活着3亿-4亿农民工和6亿市民，农民工在城镇处于既流动又集中的状态，而不像在农村时处于分散状态。与留在农村的农民相比，进城农民年轻、有知识、有见识，容易集聚，维权意识较强。与第一代农民工不同的是，他们再也不会接受较差的工作福利条件和较低的社会地位。

滞后的体制改革势必会拉近、积累和激化城乡矛盾，使得城乡居民两个群体在不平等分享经济社会发展的成果上，由过去在两个空间中远距离分裂变成同一空间中近距离对立，这将给社会带来极大的不稳定性。针对这种可能的变化，城乡二元体制改革越早、越快，成本就越少，风险也就越小。

面对第二个变化，我们再也不能用以往那种“摸着石头过问”、“给饭吃”的办撞来进行改革。因为，正在迅速成长的中产阶级有理想、有知识、有财产，他们的社会需求也不像低收入者的那么简单，该群体要求公平分享改革发展成果，要求社会公正、平等、透明，强烈要求参政议政，迫切需要建立一个更加完善的社会主义民主政体和法治社会。

显然，中国目前的社会管理制度和政治体制还无陆适应这种变化，只有主动加快改革步伐，建立一个与“悔榄型”结构相配套的现代社会管理制度和政治体制，我们才有条件进入高收入国家行列。

无可置疑，经济社会结构已经进入转型加快期，中国必须顺应这种转折性变化，变被动改革为主动变革，改革传统体制，创建新型管理制度，推进中国从中上等收入国家行列向高收入国家行列迈进。

本部分的问题是中国如何城市化既然是未未经济的一个助推器，也是实现可持续发展的重要坏节，那么如何城市化就是绕不过去的问题。

首先，中国到底应继续走大城市之路，还是应实现所谓的就地城镇化？发展小城镇或建设社会主义新农村其实并没有实现，人的流动，最终难免回到大搞基础设施建设的老路子。大城市的好处很多，史有红利与民分享。

必须消除的一种误解是，认为城市化是一种政府主导的行为。其实反过来看中国的城市化历史，不难发现，城市化是市场主动去推进，政府调整管理方式的产物。也就是说，城市化是一种市场行为，即使在中国对要素流动有诸多限制的情况下，城市化依旧取得了这么大的进展，这无疑是对市场的礼赞。

这主要是因为城市化有利于耕地保护，有利于农民增收，还有助于缩小城乡差距和贫富差距。有这样的好处，即便是严苛的户籍制度阻碍了城市外来人口分享城市福利，人口朝城市流动和聚集的脚步仍无法阻挡。

其次，我们必须理清当下城市化的事实。目前大城市的人口密度还有很大的提升空间，并且中国所谓的“城镇化率”过百，有很大的“水分”。

产生“水分”有三个原因：一是将“城镇化”当成城市化，中国的很多镇其实就是改了个名字，行政级别上调整了一下，城镇实际上并不具备城市所有的福利；二是将农民工当成城里人，其实外来务工者并不享受城市福利；二是以常住人口代替户籍人口，不顾两者享有的公共服务区别，造成人为的数字繁荣。才军别这种数字繁荣，有助于我们看清未来的城市化之路。

再次，我们应该破除障碍，让农民进城。即使农民未能及时享有城市福利，让农民进城依旧能带来好处。尤其是增加农民收入方面，城市化功不可没。中国城市化进程中最主要的问题不仅在于城市化不够，而且在于城市化过程中的不公平问题。一方面是域乡不公，另一方面是城市中市民与外未务工者之间的不公。所以我们要突破目前的制度性障碍，一方面允许农民进域，另一方面允许进城务工者尽早享有城市福利和公共服务。

最后，我们也要关注“城市病”问题。毫无疑问，随着城市化进程加速，不可避免会出现“城市病”，例如交通拥挤和环境污染等。但治理“城市病”堵不如疏，史不能因噎废食，阻断城市化的进程。

中国如何城市化？

上海交通大学经济学教授、复旦大学教授陆铭

关于是发展大城市还是中小城镇的辩论，中国已经走过了30年的城市化道路，可以用事实来说话。日本曾经通过“首都功能分散计划”来限制东京的发展，这为中国的城市化模式之辩提供了宝贵经验。

集聚度不高，大城市不大

有一种流行看怯认为，过去30年来，大量的资拥向东部，特别是东部的大城市集聚，所以中国的集聚度太高了。其实，这种看怯的前半句话和后半句话之间并无理论和事实依据。

经济集聚和城市扩张是发展的客观规律。从正面来说，集聚和城市的长大带来“集聚效应”，城市的规模经济对经济发展和提高人们的生活质量有利。但同时，城市发展也会为城市自身带来一系列问题，比如拥挤、污染、犯罪，这被称为“拥挤效应”。

经济的集聚程度和城市规模，是“集聚效应”和“拥挤效应”相互权衡的结果。在不同的经济发展阶段，最佳的集聚度和城市规模是动态变化的。随着经济发展水平的提高，特别是服务业比重的提高，经济的集聚度和城市最佳规模也逐步上升，这就是经济发展的客观规律。

中国今天的集聚度太高了，大城市太大了吗？人们往往凭直观的感受说“是”，但数据给出的答案却是否定的。

我通过与同事的研究发现，20世纪90年代以来，中国城市之间GDP规模的差距的确在明显扩大。不过，由于劳动力流动仍然受到户籍制度的限制，城市建设用地指标的配置又受到全国规划的制约，中国城市之间人口和建成区面积的差距却没有明显的扩大。

值得一提的是，城市间人口规模的差距，最近20年来只有微小上升，而如果以2000年的数据与国际比较，中国城市间人口规模差距远低于国际水平，与中国同样属于城市间规模差距较小的只有中亚的那些前计划经济国家。

在土地利用方面，虽然国家的规划已经考虑了东部地区有更高的用地需求，但是，评判建设用地配置是否合理，还要看其配置是否真的已经与经济发展的需求相适应。

我们的研究发现，中西部城市的建成区面积扩张速度要远远大于非农业人口的增长速度，与之相伴随的是土地的大量浪费。特别是在西部城市，每年非农业人口增长速度都要比城市建成区面积扩张速度低近6个百分点。而在东部，土地的集约利用程度更高，两者之间的差别仅仅约1.8个百分点。

按道理来说，城市的扩张应该带来经济的规模效应，有利于提高土地利用效率，同时，城市的扩张又不断使郊区城市化，降低土地的平均利用效率。那么，这两种效应哪个更大呢？

根据我们的测算，在离大都市固核心港口城市上海、香港和天津450公里的范围内，规模经济效应占主导，城市建成区面积的扩张提高了土地利用效率，这大致就是以三大港口为中心的长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区及其所能辐射到的腹地范围。而在更远的内地，城市建成区面积的扩张却降低了土地平均利用效率。

国际上也有不少研究证实，与其他国家相比，中国经济的集聚程度所处的位置大致相当于其人均GDP所处的位置。也有研究显示，由于受劳动力难以自由流动的政策限制，中国绝大多数城市规模都低于其最优水平。换句话说，如果要提高劳动生产率，绝大多数城市应该扩张其规模，而不是小型化。如果想违背经济规律，走分散发展的道路，是要付出沉重代价的。

这个代价之重，连日本那样的发达国家都承受不起。进入20世纪90年代前后，东京曾经历了一段首都功能分散的时期，其结果是东京人口规模有所下降，而与之相伴生的是东京的发展速度和国际地位下降。更为重要的是，东京的经济集聚效应的下降还影响到了全日本的经济增长。最近这些年，日本经济逐渐复苏，在1996-2006年间，东京的年均人口增长量为8.88万。截至2011年，这一增长趋势没有停止的迹象。

治理“城市病”：墙不如疏

现在人们普遍担心的是“城市病”，具体来说，主要就是拥挤、污染和犯罪，但人们往往不去想什么是治理“城市病”的有效药方。

当然，限制城市规模的扩张可以直接“治病”。但问题是，这样做的损失是经济和社会的发展，牺牲的是城市扩张对于改善生活质量和提高收入的积极作用。所以，对于“城市病”，宜疏不宜堵！打个比方，人的年龄越大，病就越多，那么，我们是应该去找永藻青春的药呢，还是强身健体？

更易被人们所忽视的是，城市规模和拥挤、污染、犯罪这些问题井不是简单的正相关关系，有时，“规模经济”的道理也可以有效地用于治理“城市病”。比如说，人们在大城市里感觉到拥挤，而在现代城市里，缓解拥挤问题的最好办曲就是公共交通，特别是城市轨道交通。而城市规模增大，恰恰有利于发挥规模效应，发展更为密集和便捷的轨道交通。城市越大，轨道交通网络越密集，越有利于发挥其缓解城市拥挤的作用。

对于污染也是一样。人们习惯的说告是，城市规模在扩大，污染也更严重了。但人们往往会忽视，如果把人口摊开，在总量上污染将更严重。道理就在于，在集聚过程中，排污和治污都有规模效应，总体上，集聚反而有利于环境保护。更容易被忽视的道理是，通常城市在扩张的过程中，将更有利于服务业的发展，而服务业要比制造业更为“绿色”。

在生活上，当人口集聚更有利于公共交通和轨道线路的发展时，人们的生活方式也会发生相应的变化，会减少对于汽车的依赖，这也有利于环保。尤其是当中国承诺要降低每单位GDP的碳排放时，城市化和大城市的发展更有利于实现这个目标。

人们总是在说，内地的城市化和工业化道路不能再重复沿海曾经走过的高污染道路。这句话作为一种目标是对的，但如果说到实现的途径，就只有进一步地将人口向沿海地区集聚，这样才有利于内地的环境保护。

如果考虑到中国的大城市和人口主要集中在大问流的下游，那么，集聚还能减少污染所产生的负外部性。如果大量人口仍然被限制在地理条件不利的地方，当地政府在追求招商引资、GDP增长和解决就业的同时，一定会降低环境保护的要求，这就是不少污染企业也在内迁的原因。

如果相信经济规律，那么，经济集聚的趋势将势不可当，越早明白，损失越少。对于日本已经失败的分散发展的实验，如果我们熟视无睹，岂不可惜？

在经济集聚的过程中，真正的挑战其实主要有两条，一是城市（特别是大城市）的犯罪问题，二是中小城市的公共服务问题。犯罪更是个直疏不宜培的问题，与限制人的流动相比，促进城市新移民与原有居民的融合才是正确的方向。越堵，歧视越重，犯罪率越高。而中小城市的公共服务问题则需要转变中国的公共服务财政体系，越是欠发达地区，越是小规模的城市，其公共服务越应该由中央和省一级的财政来补贴。

政府主导城市化恶化了城乡收人差

美国三一学院教授、上海财经大学高等研究院特聘教授丈贯中

现在举国上下都在期盼城市化能够惊惊不断地带给中国几十年的发展红利。但是，面对各地兴起的造城运动，人们又不由得感到一阵阵揪心。在现行土地制度和户籍制度下，城市化必定是外生型的。这种城市化虽然带来了GDP的增长，却是不可持续的。

过去30年的实践表明，这种政府主导的城市化常常因征地补偿不公而激发官民矛盾，维稳费用急剧上升。这种城市化令城市面积膨胀过度，土地使用效率低下，集聚效应无从充分发挥，环境污染加剧。以往的城市化在剥夺农民的巨额土地收益的同时，又十分排斥农村人口的落户，恶化了城乡收入差。

分享型、可持续的现代化之路

不过，将城市化视为现代化的主要实现形式，毕竟是认识上的一大进步。以前中国不用城市化，而用工业化作为现代化的主要标志，以为工业化就是现代化。这种忽视城市化的认知，使政府在1949年后的前30年对重化工业情有独钟，城市化却发生大幅逆转。后30年，政府忽视城市化使制造业成为一枝独秀，工业园区遍地开花，服务业却受到重重限制。

城市化忽视对农村人口和农村企业的吸收，将乡镇企业的暂时荣景奉为新的现代化道路，将其美誉为“离土不离乡”的农村工业化道路，以为这样就是开创了世界历史的新篇章。这种想主主现在看来是肤段而狭窄的，反映出了对世界性的经济规律的漠视。

将城市化作为通向现代化的主要途径，在中国可谓一波兰折。例如，季羡林先生便十分欣赏农本社会的天人合一、世外桃源的美好一面。其实，由于耕地有限，人口却会快速增长，这就带来了农本社会在人地比例问题上的永恒矛盾。只要没有技术的快速提高，人口增长必然导致人均耕地的下降，带来人均粮食下降。由此引起的食品匮乏又使社会问题丛生。传统社会是借助一次又一次的瘟疫、饥荒和血腥的战争，周期性地将人地比例恢复到生存所需的比例才发展下来的。由于缺少社会剩余用于研究和开发，农本社会必定难以取得技术进步。即使像中华文明这样能够取得有限的技术进步，结果也会导致人口周期性地爆炸，酝酿下一轮的社会危机。这是所有农本社会难以逃脱的宿命。

季羡林先生还十分欣赏农本社会长幼有序、尊卑分明的优点。其实，农本社会难以避免收入的两极分化。虽然土地私有对保护小农的土地所有权做出了卓越的贡献，但由于农本社会中几乎人人必须通过农业谋生，因而土地被兼并的无地农民在每个朝代的后期都会大量涌现，却又无法在农业之外找到谋生机会。加上某些大户人家凭借朝中有人，威逼利诱，吞并邻人士地。所以，农本社会也并非处处天人合一、一派祥和，常常充斥刀光剑影的杀戮和揭竿而起的造反。“朱门酒肉臭，路有冻死骨”“富者田连肝陌，贫者无立锥之地”都是为人千古传诵的名句。史书上更有不少饿拜遍地、易子而食的记载。只要人与地的矛盾无怯解决，衣本社会就无告摆脱周而复始的厄运。因此，传统社会并不能使城乡收入收敛。

由此可见，离开城市化而谈新农村建设或农村工业化道路，只会大大增加现代化的成本，延续现代化的实现，加剧城乡收入差的恶化。走出农本社会，实现全面现代化的唯一办怯，还是要在大力提高农业技术和农业产量的同时，大大减少农业人口，以城镇为集聚空间，大力发展工商业，吸收农村人口，实现分享型的增长。

为何只有城市化才能降低全面现代化的成本呢？这是因为生活和生产的全面现代化都离不开基础设施和公共服务设施。基础设施指海、陆、空交通所需的公路、桥梁、铁路、港口、空港、地铁、供水、供电、供暖、通信、联网等设施。无论其建设还是保养，都耗资巨大，回报周期漫长，但它们又具有单位成本随分享企业和人口的增多而下降的特点。所以，如果企业和人口在空间上高度聚集，既可分摊基础设施建设所需的巨大成本，又可分享其带来的便捷。这就是为什么现代化采取城市化的形式，通过集聚效应，也就是经济学上所讲的规模报酬递增现象，可以极大地降低现代化对每个个人和企业的成本，同时大大提高全体人口享受现代化设施的水准。

再看公共服务所需的各级教育设施，图书馆、电影院、公园、其他娱乐设施和运动设施、社区活动设施、医疗和卫生设施、养老设施、社会救济和救助等设施，其建设和维持的费用同样十分昂贵。但如果其成本能为集聚的人口和企业所分摊，且每个企业和个人都能承受这样的分摊成本，那么集聚起来的人口就可便捷地分享这些设施带来的福利。这就是为何公共服务的普及唯有通过城市化的形式才能获取规模报酬递增的效果。

收敛城乡收入差靠内生型城市化

显然，无论是基础设施，还是公共服务设施，其集聚效应都是客观存在的。聪明的民族和先进的社会会主动改革自己的各种制度，以便充分实现这种规模报酬递增带来的经济增益。例如，允许资本自由流动的地方，企业必定在某些有区位优势的空间里聚集起来，以便借助基础设施降低自己的运行成本：允许人口自由迁徙和定居的地方，农村的剩余劳动力也必然自发地聚集到这些特定空间寻找就业机会，以便借助于基础设施提高自己的生活水平。同时，政府也会发现，人口自愿集聚到城市之后，提供公共服务的单位成本大大下降，公共服务所需的资金来源则变得更为充捕。

如果企业和人口的聚集在这些空间是出于逐利的动机，即都是为了分享规模报酬递增带来的效率、就业、便利，以及更好的公共服务，那么这种城市化就是内生型的。城市的人口规模、企业数量和面积大小（以横轴衡量）决定于净集聚效应是否已经充分发挥出来。而净集聚效益是集聚效应（以竖轴衡量）带来的边际收益高于边际成本的那一部分收益。边际收益曲线逐惭下降，边际成本曲线逐渐上升，它们的交点决定了城市的自然边界。只要净集聚效应没有被充分发挥出来，也就是只要边际收益曲线仍位于边际成本曲线之上，政府就没有理由人为控制人口和企业的流入。因此，允许要素自由流动和组合，由要素基于自利的考虑，向某些有区位优势的空间自发、自愿地聚集的过程，就是内生型城市化过程。这种城市化必然带来经济的可持续增长，也必然是一个使城乡收入差逐渐收敛的过程。原因如下：

其一，城市的崛起和扩张不但能包容越来越多的制造业，使它们的生产成本降低，而且能为服务业的扩张提供良好的条件。根据亚当·斯密关于市场规模和分工的学说，人口的聚集本身就会产生分工，提高效率，创造就业，剌激需求。这里应该特别强调服务业对就业的意义。即使在最发达的国家，创造就业能力最强的也是服务业。对服务业来说，城市化带来的密集人口是其发展的前提。所以，由原本人口散布的形态通过内生型城市化改为集聚的形式，必然会大大剌激服务业的发展，使农业中本来大量存在的隐性失业逐渐消失，使普遍就业成为可能。这就有助于城乡收入差逐渐收敛。

其二，效率高、有经营能力的农民会用士地作为融资手段，收购（兼并）效率低、经营能力弱的农民的土地。土地被兼井的农村人口会惊源不断地流向有集聚效应的城市地区，刺撒劳动密集型产业在城市地区的崛起。同时，

随着城市的对外扩张，城市郊区的土地价格会逐渐土升，这既会诱使城郊农民放弃农耕，转而将自己的士地提供给工业、商业或住宅之用，又会阻止城

市边界因土地过于廉价而向外肆意扩张。这是一个城乡收入差收敛的过程。一方面，农村中被掏汰的，必然是务农效率较低或务农意愿较弱的人群。他们如果坚守农业，相对其他农民或城市人口会日益贫困化，恶化农村人口之间的收入差，更恶化了城乡收入差。他们带着出售土地时获得的补偿进入城市，会逐渐减少农村最贫困人口的数量。另一方面，城市具有更好的基础设施和公共服务，进入城市的农村人口虽然不是最有竞争力的，却借助于城市的集聚效应而获得更高的收入和更舒适的工作环境。所以，由市场导向的人口移动会有助于城乡收入差的收敛。

其三，随着从事农业的人口逐渐减少，他们所能利用的人均土地和其他资惊却越来越多，收入自然日益提高。这些人虽然远离城市，但越来越大的生产规模和越来越高的购买能力，使他们有能力逐渐改善自己农场中的基础设施，并使自己因此分享到现代化的服务。他们收入的提高有助于城乡收入差的收敛。

其四，集聚效应还能促进经济的发展。例如，企业的集中意味着人口的集中，而人口的集中又意味着人才的集中，这就为科学技术的快速发展提供了坚实的基础。人才的集中也必然导致知识和信息的集中，为知识和信息的快速传播提供优越的条件。技术进步的成果运用到农业，使直接务农的人口越来越少，而留下务农的人口的平均经营规模贝lj越来越大，人均收入就会越来越高，这又使城乡收入差逐渐收敛。

其五，即使从对贫困人口的救济成本来看，如果将他们散布于农村的广大空间，又要使他们达到小康生活水平（这是中国自己的全面小康社会的目标所要求的），其成本会很高。如果他们自愿到城市居住，就可以利用城市的各种物质和人力资源，以及现成的基础设施和公共服务设施对他们进行救济和帮助。这样，达到全面小康目标的成本就会大大下降，有利于城乡收入差的收敛。

其六，由于城市四郊的土地要素掌握在民间，并且能够对土地价格的涨跌作自动回应，所以，地市和房市具有正常的功能，既能抑制地价和房价的过速上升，又能使各个阶层对房屋的不同需求基本得到满足。即使最为贫困的阶层，由于集中居住在城市地区，如果政府决定提供廉租房，其单位成本也将大大降低。从各国城市化的实践来看，只要开放土地市场，城市的房价／收入比一般维持在3-6倍之间，因而农村居民大部分并不需要依赖政府便能自行解决住房问题，一劳永逸地进城定居，有助于城乡收入差的收敛。

外生型城市化的诸多恶果

城市化本来是由各种要素基于逐利的考虑，而在某个有区位优势的空间里汇集起来的过程。这种不断地汇集到该处的集聚效应是不会停止的，并且会使城乡收入差收敛。所以，要素在空间上的汇集一定要基于企业对自己经济收益变化的计算，也一定要基于移入人口对自己福利变化的计算。

所以，移入某个城市，还是移出某个城市，都必须由千百万企业和家庭在微观层次上通过自由流动和自由组合的反复试错来决定，而决定所需要的最基本信息就是各种要素在各自的要素市场经过博弈而形成的长期均衡价格。无论是要素均衡价的形成，还是内生型城市化的推进，必定是亿万民众自发和自愿参与的结果。

可是，由于中国的三大要素市场面临诸如户口制度和土地制度的障碍，发育困难重重。要素价格发生严重扭曲，要素流动又受到严重阻碍，因而市场无怯正常配置要素。这就给政府以“代天行道”的理由，代替市场成为城市化的主角。本来应该由亿万民众和企业参与的市场交易过程，在中国往往蜕变为由各地少数官员在缺乏信息的情况下，带有随意性和盲目性的行政决策过程。有些地方甚至出现强拆、强迁、井村上楼，人为造镇、造城的现象，世所罕见。难怪30年来造出许多鬼城一般的工业园区和冷冷清清的空城、死城，以及同时出现的大量被城市化、被上楼、被失地的农民群体。可见，由政府主导的城市化必然排斥民众基于自利、自愿的参与，而城市化也走上了“化地不化人”的政路。

例如，在现行土地制度下，政府成了城市土地唯一合陆的收购者（征收）和唯一合法的供应者（土地拍卖）。农民虽然作为土地的所有者，却无权自主地向土地市场提供土地，更无权自主地向房屋市场提供房产。政府依靠对城市用地的这种垄断地位，大搞卖地财政，低收高出，赚取巨额垄断地租，不但导致贪官污吏层出不穷，而且迅速推高各地的地价，进而造成房价和人均收入比完全失衡。这种卖地财政剥夺了本来就相对贫困的农民的土地财富，将其输送给本来就相对富裕的城市居民。这种情况下，如何能使城乡收入差收敛呢？

要指出的是，尽管合泣的要素市场得不到成长，地下要素市场却仍顽强存在，并发出各种信号，但这却为政府所漠视。例如，地价、房价和租金的飞涨是地市和房市发出的明确信号。郊区农民和一些市民不顾政府禁令，以城中村、小产权房和群居化的楼盘等形式，自发向农民工提供廉租房。这是本地农民和外来务工农民双赢的好事，也是符合国情、加速促进农村人口城市化的捷径。城中村、小产权房和群居化楼盘的出现，它们的位置和价格（租金）实际上是地下房市和地市提供的珍贵信息。可是在现行的土地制度和政策下，政府不但无视这些价格信号，而且明令禁止这些廉租房和廉价房的上市，以脏乱差、违反城市规划的名义强行拆迁充满人气和商情的廉租房和廉价房，将其中的外来务工人员赶走。这实际上是将城市化的真正对象赶走。

政府主导的城市化还无视眼下的商机。在房价离谱的今天，以城中村为代表的廉租房和廉价房集聚地是来自农村的人口分享城市集聚效应的唯一手段。村内的人口各尽其能，有的到村外打工，有的在村内开设各种商店、餐馆，为村内的人口提供各种价廉物美的服务。这既创造就业，扩大消费，也体现了市场驱动的内生型城市化的自发过程。其中的每个人、每个企业（商店）的迁入还是离开，不是基于政府的命令或补贴，而是基于自己的福利或利润在迁入后是否增加的考虑。这是千千万万个人和企业通过不断试错、追求自身经济增益的过程，是政府无陆代为决定的。这种域中村如果慢慢长大，融入城市，成为这个城市总的集聚效应提高和扩大的内生部分，会给这个城市增舔活力。城市的人口可以避免老龄化，工资会比较低廉，劳动供给会比较充沛，从而提高城市的整体效率。由于人口和企业的迁入基于每个人和企业的微观决策，因此他们将成为城市人口中最具活力的一部分，而不会像在政府追求城市景观而作的大而化之的决策下，那些被城市化和被上楼的人群一样成为当地政府长期的财政负担和社会的不稳定因素。

和很多新区死水一潭、毫无生机和活力呈鲜明对照的是，域中村内拥有熙熙攘攘的人口和密集的商机。这本来是内生型城市化的好苗子，各地政府应该做的不是熟视无睹，赶尽杀绝，而是承认这些城中村的合品性和过渡性，同时加强规划和管理，例如改良村内的建筑外观、预留道路和预设下水道，以及提供更好的公共服务，例如开设学校、医院，提供公共活动场所等。

既然这么巨量的农村人口已经自愿地来到城市谋生井聚集在一起，城市又已经离不开他们的各种服务，向他们提供各种公共服务的成本不是比他们散布于农村的广大空间里的时候要低得多，效率也要高得多吗？这不就是城市化的真i帝，即以规模报酬递增的形式实现农村人口的现代化吗？难道离开老百姓能够实现自我的追求，获得实惠的生活，去追求中看不中用、大而无当的空城和鬼城反倒符合中国国情的城市化？而且，城市规划和公共服务本来就是政府的职责。政府没有提供这类服务，｛吏目前的某些城中村存在所谓的脏乱差，正是政府政策失灵的突出表现，我们绝不应该怪罪于市场失灵，更不能以此为理由消灭内生型城市化的珍贵萌芽。

其实，沿海城市和省会城市之所以能够正常运转，没有沦为死城和臭城，是依靠农民工的大量存在。这是劳动市场发出的明确信号。在人口可以自由迁徙和定居的地方，总量达2亿之巨的农村人口会在自己所工作的城市定居下来，他们的家属会和自己团聚，子女会在城市的环境中成长，受教育，融入市民社会。然而，在中国的城市化过程中，这一切都被官方用户口制度和土地制度的理由加以阻止，或者要他们违反自己的意愿和市场信号，到没有工作机会的小城镇去落户、定居。

但在中国的制度环境下，农村发生逆向淘汰，最能干的农民大量外流，在贡献了自己的黄金岁月后，由于户口和房价，在进入中老年时期，又被迫流回老家，以至于农业成为老弱病残经营的产业。更令人叹息的是，几千万留守儿童无缘分享城市更好的基础设施和公共服务，被迫接受低劣的农村教育。当他们追随自己父辈的足迹进城打工时，他们和城里人在人力资本方面的巨大差距将缓解城乡收入差，甚至会使其在更长的时期内凝固化。

恢复内生型城市化之途

由此可见，由于现行士地制度和户口制度的阻碍，城市化丧失了内生性。也就是说，某个城市能否长大，不是基于集聚效应的驱动，而是基于政府少数几个官员对投资所作的政治决定，而投资的资金很大部分又是来自对农民土地收益的剥夺。

这种城市化模式，也许能够最快地从农民手中征到大面积的建设用地，铺设起宽广的大路，盖起巍峨的高楼，开拓辽阔无际的广场，向世界宣示壮丽、堂皇的政绩工程。但是，如果这些花了巨资修成的大工程并没有几个人使用，而急待进城定居的农民工却连遮蔽风雨的廉租房都难以获得，更无权自由定居在自己工作的城市，这种城市化明显走进了和民生无关的歧路。在这种情况下，城市化一定是一个劫贫济富、只愿意吸收全国乃至全世界的富人，却不断排斥农村中最贫困人口的过程。这样的城市化又如何能够使城乡收入差不断收敛呢？

现行土地制度实际上使真正的土地市场无法发育、成长，也使各地的地价和房价失去均衡价格的客观标准。目前的房市充满泡沫，但是所实施的调控政策却无的放矢，因为谁都不知道均衡价格应该在什么水平上。在现行土地制度下，城市土地必须国有化，因而城市化等同于国有化，城市土地的配置完全靠行政手段，土地价格反映的不是土地的真正机会成本。根据这种地价进行的土地配置必然导致土地资源的极大浪费，城市的扩大并不一定代表其中居民的福利改善，也不代表其中企业的利润获得提高。

遥想当年的苏联，政府官员虽有宏大气魄，却无市场信息，硬是在西伯利亚和远东人工造出一系列城市，又强迫本来位于欧洲的居民和企业迁入。可是，这些城市并没有基于集聚效应的内在活力。它们的存在依赖于计划经济无偿供给的物资和原料z迁往那里的企业和居民也是慑于政治迫害，不得不为。在俄罗斯走上市场经济和民主体制的今天，这些城市因人口和企业的逐渐流走，处于日益尴尬的境地，甚至有渐趋死亡的可能。这是何等的浪费和不人道。

中国最近30年来出现的不少耗资巨大、缺乏人气的新区、新城，甚至鬼城和空城，也向我们昭示，政府不改革现行土地制度和户口制度，不主动促进三大要素市场的发育，必然无法获得内生型城市化所需的各种市场信息，也就必然走上仅靠几个官员拍板的外生型城市化过程。这种城市化必然排斥民众，特别是农民和农民工的广泛参与，必然缺乏内在活力，缺乏人气和商机。这样的城市化必然违背了吸收和消化农村人口、使城乡收入差逐渐收敛的－＝－＝刁可日。

鉴于现行土地制度和户口制度迟迟没有得到彻底改革，而新一轮的城市化高潮即将到来。这种缺乏市场信号指引的城市化又会给农村人口和农民工带来什么呢？这种担心恐怕不是多余的。

回归大城市

上海交通大学经济学教授、立旦大学教授陆铭

美国的中心城市正在复活，如果中国走复制美国式郊区域镇化的道路，将代价高昂。中国在进一步城镇化过程中，需要充分发挥大城市的作用。

大城市复兴

美国的大城市正在复活。20世纪七八十年代，美国的大城市经历了不同程度的人口下降（或增长停滞），但1980年后，美国大城市的人口恢复增长。到了2000年，除了底特律人口仍在下降，纽约、波士顿、芝加哥、旧金山几个大城市的人口都超过其1970年的人口，超过的幅度在3%-17%。

在大城市人口恢复增长的同时，人们重回市中心可能正在成为趋势。《华尔街日报》2012年6月28日的报道称，2010年7月-2011年7月，在美国51个最大的都市区中，有27个城市中心区人口增长超过了郊区，其反映出的是城市中心居住环境的改善，以及人们重回市中心的趋势。与此形成对比的是2000-2010年，美国只有5个都市区的中心城区的人口增长超过了郊区。而自20世纪20年代以来的每个10年，城市的郊区人口增长都比中心城区快。

人们重回市中心完全可能仅是短期现象，但这并不妨碍我们深究其背后的原因。在美国，城市中心区生活质量正在发生实质性的改善：城市的犯罪率有非常大幅度的下降，安全性明显提高；工厂的搬迁使城市中心摆脱了重污染，特别值得强调的是，在产业结构的调整中，城市环境的改善是与城市扩张同步实现的。

居民重回市中J心还有一个原因油价上涨。美国被称为“车轮上的国家小时。油价在20世纪70年代末每桶才十几美元，近年来则在90美元上下。急剧上涨的交通成本改变了人们的居住选择。

相对的极限

城市的容纳能力有没有物理极限？当然有。但在城市规模的物理极限到来之前，价格机制已成为制约城市扩张的力量。换言之，当城市人口增加时，地价和房价将会上涨，如果一个人（或企业）在这个城市生活（或生产）的好处还抵不上其成本，城市就不会继续扩张。

事实上，技术和管理在改善城市宜居性方面所起的作用不应被低估。通常，人们将犯罪、污染和拥堵作为“城市病”的三个表征。但如果看数据，美国在过去几十年里同时经历了人口进一步向大都市圈周围集聚和犯罪率大幅度下降的过程。美国犯罪率的下降与社会管理的改善有直接关系。

以前，美国城市里不同种族人群“居住区分割”现象严重。在犯罪率较高的少数族群聚居区，人们会产生以暴制暴的行为倾向，这对城市的犯罪产生了放大的作用。而最近几十年中，美国城市出现了非常明显的社区融合趋势。美国政府认识到了不同族群的“居住区分割”对城市管理的危害，采取了一些积极的措施来促进居住区的融合。

其中，一项著名的政策就是“向机会迁移”计划，政府向低收入家庭发放住房票证，让他们能够有能力到较好的社区去居住。跟踪研究显示，得到票证的家庭在搬入好社区后的确得到了更好的居住安全和身体健康保障，男孩子的坏行为问题也减少了。

城市环境的改善不仅因为清洁的服务业取代了污染较重的制造业，还因为汽车技术改善了尾气排放问题。未来，随着清洁能掘的使用，汽车的减排仍有巨大发展空间。

对于城市环境的改善，绿化是重要因素之一。出于对“花园城市”的追求，如果在增加绿地的同时降低人口密度，很多市民会因人口密度低而不得不花费大量时间从一个地方到另一个地方，结果增加了拥堵和污染。其实，人口密度增加并不一定意味着绿地面积的同比例减少：一方面，高层建筑具有较高的容积率，另一方面，立体或垂直的绿化可以在不增加绿化“占地面积”的情况下提高绿化的“覆盖面积”。

反过来，人口密度的增加可以使人们住得离工作地点和生活设施都比较近，能更有效地利用公共交通，甚至自行车或步行取代开车，有利于缓解交通压力，减少汽车尾气的排放。

规模与差距

在人类历史过去的几十年中，随着交通运输技术的革新，特别是地铁和小汽车成为城市通行的主流方式，城市人口密度曾出现较为明显的下降。

在发展中国家，特别是少数原来人口密度非常高的大城市，城市中心的人口密度下降可能是阶段性的趋势。但千万不能忽视城市中心的高密度对于技术创新、知识传播、生活便利和节能减排的积极意义，这样，你就不会错误地认为人口密度的下降是个长期过程。

在城市发展问题上，我们没有理由认为中国将成为全世界范围内的特例。在美国走过的城市发展道路中，也曾出现对于人口低密度的追求，这甚至使主张建立紧凑型城市的先驱简·雅各布斯饱受排挤，使得她在写下一本《美国大城市的死与生》后出走加拿大。

事实证明，简·雅各布斯是对的。美国大城市的人口在经历了一段时间的下降后，很快恢复了增长。如果说前一阶段的大城市总人口增长伴随着城市面积扩张，从而人口密度继续下降，那么，在未来的城市发展中，人口密度不仅不会持续下降，甚至可能上升。

人口密度因其对技术创新、知识传播、生活便利和节能减排的积极意义而显得尤为重要。仅以人口密度对收入的影响为例，在城市人口下降（或停滞增长）时期，美国几个代表性大城市的职工实际平均收入也有所下降，而之后，人口的恢复性增长则伴随着实际收入水平的明显增长。

城市（特别是大城市）的发展有利于高技术和创新型产业的成长。于是，在美国出现的趋势是，越是在高技能职业比重较高的城市，这一比重的提高幅度越大，城市的平均收入水平也上升得越快。在中国也是一样，大学毕业生更愿意留在大城市发展，因为大城市有更多的发展机会。

大城市既对高技能人才有不可替代的吸引力，也给低技能的劳动力带来了更大的就业空间，但那些拥有知识的高技能者收入增长更多。美国城市发展的挑战是城市内部收入差距同步上升，中国也不会例外。

没有哪个国家会通过阻止城市的规模扩张来控制城市内的收入差距，恰恰相反，越是想把低技能者排除在城市之外，越会造成人与人之间的不公正。正确的方向是，在城市内部通过教育、医疗、廉租房等公共服务的均等化，缓解由收入差距带来的福利差距。

对症中国“城市病”

上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈

到底是发展大型城市，还是中小城镇？这一直是颇有争议的话题。大城市优先论者往往强调其规模经济，反对者则强调交通拥堵、环境恶化和住房紧张等“城市病”。

陆铭教授从学理和国际经验的角度，论证了大城市在当下中国的重要意义。不过在官方的正式文件中，大城市的发展往往是受限的。比如“十二五”规划虽然也主张“经济稳妥推进城镇化”，但同时也提出要预防和治理“城市病”，所给出的方案就是要“合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，提高建成区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过度扩张”。

“城市病”需要治理，大中小城市也应当协调发展。但什么样的城市才“合理”？特大城市哪种程度的面积扩张才算“过度”？这里并没有一个实质性的判断标准。对有的城市来说，l万人已经太多，而有的城市是l000万人还嫌太少，这两者之间如何协调？在现有框架下，一个城市能走多远，到底是特大城市还是大城市，完全由上一级行政机构决定。

这种行政决定的规划有用吗？从目前看，效果并不明显。国务院2001年5月正式批复并原则同意《上海市城市总体规划（1999-2020年）》（下称《规划》），十几年来上海的发展表明，这个规划在人口问题上存在误判。

按照《规划》，上海2020年的总人口应控制在2000万左右，但2011年年底全市常住人口即达到2347.46万，包括交通在内的各种公共服务设施因此极度紧张。

这种规划不如变化的情况，并不仅仅出现在上海，它几乎出现在所有的城市，尤其是那些最具经济活力的城市。为此，我们就有必要回到那个最为根本的问题上，如果说行政规划并不管用，那么一个城市该以何种方式来选择它的发展路径？

其实也不难回答，那就是由市场来决定一个城市的规模。如果一个城市能吸引l000万人口，那么政府的公共服务就该以这样的规模来匹配，而不应作茧自缚，以那个并不存在的“规划人口”作为城市建设的准绳。

目前中国的诸多“城市病”之所以发生，就是因为城市的公共服务配套设施与城市的实际发展不匹配。当一个在规划中只容纳100万人口的城市，由于经济活力吸引了300万人口，但这个城市依然按照100万的人口规模提供公共服务，城市能不生病吗？

解决“城市病”，首先要确定病从何来。在当下中国，带有强烈计划色彩的城市发展规划忽视了市场在城市形成中的作用，从而导致交通拥堵、环境恶化和住房紧张等“城市病”。

因此，关键不在于控制大城市的发展，而是要以市场为导向决定城市的规模，再辅以相匹配的公共服务。否则，“城市病”会越来越严重。

发展特大镇吸纳农民工

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁

最近在广东、浙江等省开始的“强镇扩权”和“镇改市”等改革引起了社会的广泛关注。这些改革措施的提出，是因为当地政府意识到了传统的地方等级化行政管理体制已远不能适应城镇经济发展的空间格局。

但是，如果没有对中国城镇发展的特殊进程有深刻了解，没有站在城镇化发展的大趋势上认识这些问题，而仅从管理权限的再分配角度出发，在各级城镇政府间谈有限的放权让利的改革，是无法破解当前城镇化发展进程中一些根本矛盾的。

伺谓特大镇？

特大镇指什么？我们把人口规模、经济实力已经达到或超过设市标准，甚至达到中等城市标准，却依然执行乡镇管理体制的小城镇称为特大镇。特大镇镇区人口已达城市规模。据国家统计局的数据显示，2008年中国有小城镇19234个，以镇区人口规模排序的千强镇，镇区平均人口规模达到7.1万，已接近中国城市设市规模标准，许多特大镇已经达到中等城市甚至大城市的人口规模。

特大镇的经济发展水平也达到了中小城市的规模。在就业方面，2008年中国财政收入千强镇平均吸纳4.4万非农产业就业人员，而县级市平均吸纳非农就业人员4.74万人，二者水平接近。其中，千强镇平均吸纳第二产业从业人员2.84万人，县级市为2.47万人，千强镇平均吸纳的第二产业从业人员超过县级市。

在创造税收方面，2008年中国财政收入千强镇共计创造税收4027.8亿元，而县级市共创造税收4997.9亿元。总体来说，特大镇经济集聚能力较强，经济发展规模已达到城市水平。

特大镇主要分布于东南沿海地区，千强镇主要分布于东部沿海地区，特大镇经济已经占据部分发达县市的半壁江山。

吸纳农民工的挑战

特大镇是吸纳外出农民工的重要渠道。千强镇中，平均每镇吸纳外来人口约2.62万人，占全镇人口的30.3%。特大镇共吸纳外来人口2625万人，占小城镇吸纳外来农民工的49.6%。

2008年，外出农民工中流向地级以上城市的占63.6%，流向建制镇的占33.4%。许多特大镇吸纳的外来农民工人口已接近或超过本地人口，在千强镇中，外来人口超过本地人口的镇有136个，外来人口占全镇人口比重超过40%的有218个，超过30%的有330个。

外来农民工的管理和服务已成为特大镇政府的难题。如浙江东阳市横店镇有10万常住人口，财政收入5.4亿元，但2001年由编制部门核准的行政机构仅10个，人员编制数仅为182人。又如浙江温州市苍南县龙港镇有近30万常住人口，汽车3万辆，但在编交警仅22人，真正能上路执泣的交警仅7人。

特大镇政府的财力满足不了对大量农民工提供公共服务的需求。在经济发达地区，特大镇的财政收入有的达到几十亿元，千强镇的财政收入最低也达1.3亿元，绝大部分部上缴了。上级政府只是根据镇政府的机构人员办公费用和工资，以及户籍人口的公共服务需求下拨财政支出数额。

根据个案调查，温州龙港镇2009年财政收入近10亿元，留给镇里的只有2.1亿元，除了支付8000多万元的教师工资和8000多万元的公务人员工资及办公费用，只剩下4000万元的资金用于建设。而龙港这样一个拥有近30万人口的中等城市，每年所需的基础设施和公共服务支出至少要2亿元，资金缺口显而易见。

特大镇对外来农民工的公共服务支出严重不是。特大镇要负担大量外来人口增多带来的社会治安、环境卫生、义务教育等公共服务与管理费用。

例如，广东里水镇治安人员各项费用合计每人每年2.5万元，镇政府要负担各类协管人员的全部社会保障开支，以及人员工资的一半，每年支出超过2000万元。外来人口子女义务教育方面，里水镇每年为外来人口教育投资达2000万元，也就是说，每一个外来人口子女上学，镇政府都要投入2000多元。这些费用只能在预算外寻找。

前提是农民工落户

2009年，全国有1.453亿农民工进入各类城镇务工就业。中央的有关文件已明确指出，这些农民工是未来城镇化政策的主体，要通过有关各项制度改革，解决农民工进城定居落户的问题。

从目前各省所进行的改革看，重点都放在了调整管理权限和利益分配上，并没有把城镇化作为改革的重要目标和重点内容。如果仅仅解决一些特大镇所需要的权限和利益，仍把外来农民工的管理和服务放在公共服务的重点范畴之外，问题仍不会从根本上解决。谈到特大镇的改革，不能回避农民工问题。解决特大镇的经济和社会管理权限问题，必须对户籍管理制度改革、农民工定居落户问题进行统筹考虑，才能从根本上推进城镇化进程。也只有在这个基础上，研究设市、下放权限、增加机构和编制等项改革才具有重要意义。

而目前无论是特大城市、中等城市还是特大镇，都没有把农民工落户问题纳入政策范畴之内。即使已经实施的调整县镇权限和镇改市等改革，也回避了农民工落户问题。这当然和改革开放以来没有及时调整城乡利益结构，没有及时进行户籍管理制度改革，造成了城乡居民成为不同利益群体的格局有着直接的关系。

从20世纪90年代中期开始，提出城镇化就是打算从小城镇这个薄弱环节开始，通过解决农民工落户问题来实现城镇化的重要突破。如今旧话重提，我们不应该继续忽视有关农民工在城镇落户、其他措施作为综合配套改革这个关键性问题。

如果在已经容纳了大量农民工的小城镇，改革都难以推进，那么在各类城市甚至在大城市，困难就更大。如此一来，中国的城镇化进程难有实质性进展，通过城镇化拉动内需、深化农村改革的长远目标何时才能实现？

相关改革要和户籍管理制度改革挂钩，要和农民工进城定居落户无条件挂钩，这才是城镇化政策的重点内容。

例如，解决上下级管理权限的再分配、事权和财权相一致、农村集体建设用地改革、镇改市等问题，要先讨论农民工的公共服务范畴和定居落户问题，再研究其他相应的改革才有实质意义。

机不可失，时不再来。

用“县辖市”矫正城市化弊端

北京航空航天大学高等研究院教授、天则经济研究所理事长秋风

无法设想，中国城市化的结果是10亿人都捅入大都市。若果真如此，不仅城市将患上不可救药的“城市病”，乡村也将被全盘抛弃，而这将是一场文明灾难。

不幸的是，目前的城市化模式的确隐含着这种倾向。为使城市化进程更为健康，城市化模式必须改弦更张。官方从“城市化”到“城镇化”的用词变化，已显示了这一变革意愿。

从城市化到城镇化的政策转型，关键是如何处理“镇”。镇经济最发达的浙江在试验强镇扩权，广东在试验简政强镇。但这两处试验都面临现有政制体制的约束：那些现代工商业、人口、文化等资源己高度集中的镇，找不到合适的名分。

于是高层决心突破体制，把这两个地方作为政府体制改革试点区，允许其率先试验设立“镇级市”，即“县辖市”。

台湾地区现行《地方制度居》规定：“凡县中之镇，若人口聚居达15万人未满50万人，且工商发达、自治财源充裕、交通便利及公共设施完全之地，得设‘县辖市’。”

过去20多年，各地形成了一批工商业镇，尤其在长三角、珠三角等地，

这种类型的镇是自发形成的经济、社会、文化中心。它们已具备现代城市的各种要素，但由于制度约束，这些市镇始终停留于“半城市”状态，缺乏现代城市的制度和形式。

这些镇的税源虽然丰富，却主要被上级政府拿走。因此，它们无力建设城市基础设施，无陆提供城市型公共服务。结果，这些镇永远是临时性的工商业聚集区，相当数量的人口都流向或准备流向级别更高、更像城市的城市。

可以设想，这些镇如果能够成为建制市，享受城市的政策，建立城市的管理体制，那么，它们就可以成为城市，这里的人口就可以成为市民，过上城市生活，他们未必愿意流向大城市。相反，某些大城市居民可能流向这些小型城市。当然，镇的城市化可以为广大农民提供城市化的便捷途径。

而让这些镇城市化的最合理办怯就是建立“县辖市”。这不仅不会对现有的政府体系造成太大冲击，还可以最低成本协调县与市的关系。县辖市的权力将有所增加，但仍在县政府管辖之下。而这些镇的城市化所带来的繁荣，也可以给县域带来好处。

承认“县辖市”建制，是矫正现有城市化弊端的良方。

由此，城市化将在最基层的社会展开，城市将镶嵌在乡村中间，而不是游离于乡村之外。这样的城市化将是低成本的、与民众亲和的。由此形成的城乡关系也更为合理，城市与乡村之间保持有机联系，不至于造成中国文明传统的彻底断裂。

分享城市化红利

台湾清华大学教授干学平

每一个城市都有自己的故事，大城市是从小城市逐渐发展而成的，而非魔术般地刻意设计出来的。

城市不是通过干部招商引资就能活络、繁荣起来的。百货大楼里的商品固然炫目，但大部分柜台服务员和出租车司机一样，都来自农村。城市化不只表现在摩天大楼和灯红酒绿的夜生活，更是每个人不分贵贱、行业，在社会、经济网络里分工合作开的花、结的果。

套用诺贝尔经济学奖得主科斯的话，城市化的本质是人文、默示契约与自我组织的，有其一定的经济规律。城市的规模经济大小，范畴经济的幅度、各种网络的链接等，往往成为中央计划所关心的“技术参数”。从米塞斯到哈耶克，他们都预见到了控制技术参数的计划经济的失败，因为没有谁能全知全能地知道那些参数。

城市化肯定有红利，即使是百余年前的殖民主义分子，在汲汲营营地瓜分上海、天津、汉口、广州等地并成立租界时，也需要买办、苦力，虽然买办和苦力完全是被殖民分子驱使和奴役，但这至少表明，城市化红利不可能被某一小部分人独享。

今天，中国几乎没有一个大城市禁止农民工进城，因为它们要竞相为招商引资提供廉价劳动力。40年前，台北只有100万人，现在已经超过500万人。这表明，不论制度或意识形态如何，每一个城市都吸收移民、农民工为其付出，创造城市化的红利。为了吸引这些劳动力的付出，这些城市甚至放松对非泣劳动的取缔。

资本是创造城市化红利的一个重要因素，因此几乎没有城市会禁止没有户籍的人购置地产。在某些内地城市，只要买房便可以落户，农民工孩子的教育问题也容易解决。换句话说，在城市化的红利方面，有的城市不但吸引、鼓励移民和农民工为城市的规模经济、范畴经济与各种网络付出，也与他们分享城市化的红利。

分到城市化红利的人当然高兴、快乐。反之，付出越多，拿到越少，当然越委屈。万一这些委屈和不搞不能得到及时弥补，城市化的吸引力就会消失，规模经济、范畴经济和网络的发展都要受限。中国内地的城市化不但可以具有中国特色，而且所需的不过是中国传统美德－一一宽容与耐性。只要能够去除分享城市化红利的限制，移民就能提供更好的服务。也只有抱着这样的目标，而非计划经济的技术参数，中国的城市化才能协助建立许许多多和谐的、紧密联系的家，为城市化红利共同付出，也分享城市化红利。

城市化三辩

上海交通大学经济学教授、复旦大学教授陆铭

在当前的中国，没有什么比推进城市化更重要。当前城市化的问题是城市面积扩张太快，而城市人口增长却受到阻碍。通过压低城市人口增长速度来控制城市化的进程，无异于南辑北辙。

城市面积扩张不利于保护耕地？

仅从数据上看，中国的城市面积扩张的确威胁到了耕地保护。据《改革内参》2010年第42期的内容显示，在1980-2005年中国经济快速发展、城市急剧扩张时期，经济每增长1%，占用农地2万公顷左右。而日本在1965-1984年快速发展时期，GDP每增长1%，占用农地2500公顷左右。也就是说，中国GDP每增长1%的占地面积是日本的8倍。

何以中国的城市化没有保护耕地，反而越推进占地越多呢？原因在于，农民进城后，难以在城市定居，所以进域的农民不愿意放弃在老家的宅基地和农业用地，而且即便放弃也未必有令人满意的补偿。这恰恰是制度需要解决的问题。如果进城的农民能在城市里安居乐业，得到合理补偿，那么农民进城后就可以将他们的宅基地复耕为农业用地。这样一来，城市化反而有利于耕地的保护，因为城市人口密度更高，建设容积率也更高。

有人说宅基地复耕的成本太高，且复耕后土地肥力不足，生产力低。任何国家在从农业国走向工业国的过程中，都会面临农民进城的问题和宅基地复耕的问题，为什么到了中国却不可行？

也有人说，如果放开土地市场，农民会更多地进入东部城市，由于东部地区的土地肥沃，因此农业生产率要高于内地。但即使东部城市面积扩张一倍，只要农民进城的同时能将宅基地复耕，那么农业用地总量反而会增加。更重要的是，资惊的利用方式取决于“比较优势工业和服务业上更有优势，那么更多地在东部推进城市化，就没有什么不对。

还有人说农民不能失地，否则失地农民就会变成城市贫民，而且农村土地兼并必然导致社会动荡。失地是否会导致革命，要看失地的背景。在现代社会，就业和收入的创造主要是靠工业和服务业。

关键是进城农民要在城市生根，完成向市民的转变，并在放弃农村土地时，还能得到合理的补偿，或可以用土地的使用权入股，参与农业的规模经营。这时，农村土地的“兼并”反而利于实现农业规模经营和现代化。当然，除了要旗帜鲜明地反对强征强拆，我们还要花力气呼吁土地（或其使用权）应成为农民的资产，可以变现、交易、入股。

农民工进城钱从何来？

很多人担心大规模的农民进城不能实现，因为政府没钱为农民提供住房和社保，这是不对的。首先，地方政府并没有将足够的土地出让净收益用于建设廉租房。

根据财政部提交2011年“两会”的报告，2010年国有土地使用权出让收入29109.94亿元，其中用于廉租住房保障支出463.62亿元，仅占1.6%,而此前财政部发布的《廉租住房保障资金管理办法》规定，“从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从士地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。”

政府的钱花在哪里，应该再评估。实际上，政府目前在做的基础设施，如高铁建设是否过度，需要严肃地评估，如果基础设施建设太超前，就可能造成投资回报不高。另外，政府花了很多钱来补贴农业，特别是补贴农民买建材建房。试问，如果我们相信中国最终会有75%以上的城市化事，那么在建的农民住房的结局是什么？政府到底应将钱用于补贴农民建房，还是补贴农民在城市租房？

考虑问题要用发展的眼光，解决农民进城的资金来掠，还要靠城市化进程所创造的经济增长。如果允许农民将其宅基地对应的建设用地指标以市场价转让给就业所在地的城市，那么这个用地指标本身就在城市面积扩张和经济增长的过程中产生了巨大的增值收益，可以成为农民进域的资源。如果允许异地进城就业的农民将宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在地，那么农民获得的补偿将更高。

还有，由于社会矛盾激化所造成的无谓支出可以节省下来，用于提供公共品。在这件事上，我们要傲的是政策突破加制度建设，而不是一昧地以禁止建设用地指标异地交易来回避问题。

城乡和地区间差距由集聚导致？

当我们说城乡和地区间差距时，我们指的是人均GDP和人均收入的差距。中国城市间的GDP规模差距的确在扩大，但城市间的人口规模差距却变化不大。结果在计算人均GDP差距时，作为分子的GDP差距越来越大，而作为分母的人口差距却没怎么变，人均GDP差距当然越来越大。

根据世界银行的研究，无论与发达国家相比，还是与处于同一发展阶段的发展中国家相比，中国的经济集聚度都不是太高，而是太低了。所以问题出在分母上，是人口没有充分地流动起来。

要素的自由流动既有利于效率，也有利于公平，这可以说是经济学的真理。

一方面，要素的自由流动保证了它可以得到最高的回报，同时，要素的自由流动也可以在地区间均等化要素的回报。但中国的人口流动却受到户籍的限制。先流动起来的是高技能劳动者，他们在城市里获得了规模经济效应，而低技能者却没有充分流动起来，其均等化劳动工资的作用没有充分发挥出来。

善良的人们常有善良的愿望，那就是用补贴来实现平衡发展。华中科技大学范子英的研究发现，从中央财政转移中拿到越多份额的省份，从总体上来说经济增长速度更慢。而且即使补贴在短期促进了欠发达省份的经济增长，从长期来看，其影响也是负面的。那么，钱到哪儿去了？研究发现，中央向地方的财政转移转化成了地方政府规模的扩张。

地区间的不平衡问题是个世界性的难题，欧盟、日本都曾尝试用政府干预和财政补贴的方式来追求区域间的平衡发展，但收效甚微。

日本也曾通过“首都功能分散计划”来追求区域间的平衡，结果人口虽然被疏散了，但东京的国际竞争力也下降了，甚至在一定程度上影响到日本的经济增长。最终，日本放弃了通过行政力量控制城市规模的政策，自2000年起，东京的人口在经过一些年的停滞和减少后叉开始增加。要实现区域间的平衡发展，“秘方”就是促进劳动力的自由流动。

这就是国际经验。违反经济规律，将钱用于生产性的实物投资，最后的结果可能不只是事倍功半，而是事与愿违。有人说中国有自己的国情，不能简单照搬国际经验。这“国情”二字的背后就是地方本位主义的政治，它分割了中国的市场，阻碍了要素的流动。但在建设现代化国家的进程中，地方本位主义的政治恰恰是应该被抛弃的东西。

城市化要突破制度性障碍

美国三一学院教授、上海财经大学高等研究院特聘教授文贯中

城市化是中国走出农本社会，实现中国最大社会变迁的关键，也是中国未来经济可持续内生增长的基础。

然而，中国过去没有正确认知城市化的含义，并受制于传统计划经济时期形成的户籍制度和士地制度，导致城市化被扭曲为城市自我现代化。正如中国区域经济和城市规划权威陈栋生指出的，“中国城市化的主要问题是化地不化人”。

从城市化的本意来看，它应是个两维过程，即包括两重任务：城市化率的提高、城市的不断现代化。在人口、资本、土地等要素能自由流动的市场导向的城市化过程中，城市化率的提高和城市现代化这两重任务是相互包容的。

然而在一些特殊的制度结构下，城市化的两重任务会相互排斥。一种情况是，城市的现代化水平在单维地不断提高的同时，城市失去自动吸收外来农村人口的能力。

与之相反，在另一些特殊的制度F，城市化率的提高过快，城市现代化的速度缓慢，导致诸如贫民窟扩大化、基础设施陈旧等的偏差。但采取行政手段来消除贫民窟，并不能否认各种各样贫民窟出现的事实，这更会剥夺许多农民通过贫民窟低成本地融入城市的机会。对发展中国家而言，如果城市化蜕变成为“化地不化人”，走上土地密集、资本密集，而人气不足的道路，必然会加剧城乡差距，也就丧失了城市化的真正意义。

城市化蜕变为自我现代化的原因是，它离不开从计划经济体制下残余的土地制度和户籍制度，以及城市土地等要素的行政配置方式。要避免城市化误入歧路，关键在于提升居治精神，坚持市场主导。城市化过程中涉及巨额利益分配的问题，必须确立怯治精神。发挥市场在人口、资本和土地的配置中的主导作用。

城市化是一个长期过程。在城市化率的提高和城市的现代化两者之间，城市化率的提高带有急迫性，而城市的现代化则是一个永恒的课题。

那种先把外来农民排斥出去，将自己的城市关起门来建设得尽善尽美，以便和伦敦、巴黎及纽约媲美，只在遥远的将来再考虑吸收外来农村人口的观点，对农村人口来说是不公的，也是在拖延“三农”问题的解决。让农民尽早进城定居，是让农民和城市居民一起提高人力资本，分享城市繁荣的最好办位。

另外，不能盲目引人不切实际的外来经验，比如香港模式和新加坡模式，因为相对于只有几百万人口、不受“三农”问题困扰的新加坡和中国香港，中国有着庞大的农村人口，照搬这些外来经验只会将中国的城市化进程引向新的歧路。

总之，中国城市化最终需切实从国情出发，消除各种制度性障碍，回归城市化本义，坚持城市化率与城市现代化同时提高、相互融洽的城市化道路。

挥别城镇化数字繁荣

《财经》杂志特约学术编辑李华芳

城市化还是城镇化？根据国家统计局2012年1月17日的数据，2011年末中国城镇人口达6.9亿，城镇化率达51.27%，这意味着城镇人口首次超过农村人口，中国的城镇化进入了一个新的阶段。

不过这很有可能只是一种数字繁荣，原因在于中国特色的统计口径常常会有多重解读。为此，我们需要看到进→步的详细统计数据，且要跨过统计口径三重门，才有可能认识“城市化率”在中国的含义。

首先，中国使用的是城镇化而非城市化，一字之差意味着极为不同的发展思路。2000年以后，作为对单纯GDP或人均GDP增长率考核的补充，城镇化率逐渐被纳入考核地方政绩的体系中。伴随着所谓“扩大城区面积”和“精简机构”的行政改革，“合乡并镇”运动在全国展开，使得大部分乡被撤销变成了“镇”，人口也相应转变为镇人口。但不少合并后的镇只“徒有其名”，而没有享有镇的实际福利。

其次，之前的城镇化率统计用非农人口占总人口比例来衡量，但非农人口仅说明从事第二、三产业的人口，而并不实际意味着享有城市公共产品和公共服务的人口。这种统计口径很明显将流动的农民工也当作了城里人，但切实的城市福利却与他们无关，最典型的例子就是农民工子弟无战享受城市基础教育，而且连自己开办农民工子弟学校也不被允许。但不管何种统计口径，农民工的数量都超过了1亿，认为农民工数量被低估者还提出要考虑伴随流动的农民工家庭人口。这也容易误导各类投资。以房地产业为例，高估或低估城市化率所形成的投资决策将完全不同。

最后的陷阱是常住人口与户籍人口的区分，即使承认用城镇常住人口总数占总人口数的比重来衡量城镇化率，实际城镇化率是否有那么高还是有疑问的。常住人口包括户籍人口和其他常住人口，如果说户籍人口可以真切享受城镇福利，姑且承认镇也有着实际上高于农村的福利，那么其他常住人口则难以确定。实际上，由于2000年之后对城镇化率的政绩考核，I部分地区在随后几年“人为提升”城镇化率，而其中夸大其他常住人口的数量成为常见手段，因为这部分人口衡量起来较为困难。

透过这三层关系再来看中国的城镇化率，这个51.27%的数字或许还有水分。不过无论如何，中国的城市化率提高是一个事实，也是一个要素在受限条件下流动的市场扩展过程。

与美国相比，中国的城市化率还有很大的提升空间，即便以统计局的数字为准，中国也仅达到了美国20世纪20年代的城市化水平。如今，美国的城市化率约90%，尽管20世纪90年代以来美国城市化的速度已经大幅降低，但依旧处于增长趋势。1990年，美国人口超过百万城市的人口数量占总人口数量的比例已经超过53.4%。从这个意义上来说，中国的城市化还有很长的路要走。

中国最主要的问题不仅在于城市化不够，而且在于城市化过程中的不公平问题。大城市能争取到中央各方面的政策支持，在发改委更容易获得大型的基础设施建设项目审批，这种政策上的倾斜支持是农村和小城镇所不具备的。加之各种要素本来就倾向于边际收益更高的城市，使得大城市的集聚效应更加明显，不仅是资金上，也体现在人才土。“北上广”成为不管是农民工还是大学毕业生向往的地方，便是一个最好的证据。这种人才流动反过来加剧了城市和农村的差距，而与此同时，城市中的户籍人口和非户籍人口之间的福利差距也进一步拉大，产生了双重的不公平。

进城打工的农民工户籍尚在农村，尽管其工作在城市，也为城市贡献税收，为提升“城市化率”做出了贡献，却未能真切享受城市福利，在教育、医疗以及养老保障方面遭受歧视。眼下，农民工在本省区内的城乡之间转移，已经有地方放闹；但在更广泛的跨省区流动方面，其各类保障的转移依然困难重重。

要“提升”城市化率的时候将农民工当城里人，要付出城市福利的时候又不把农民工当城里人，这类自相矛盾的政策生动反映了中国城市化过程中的扭曲程度。

围士成“城”，东西集“市”。所谓城市，不仅要有域，更要有市。现代市场的发展不仅应突破城市的边界，废除户籍限制，使得要素的流动更加自由，还应该借助全球市场，进一步发展。

新加坡的城市化率是100%。或许因为新加坡是某种意义上的“城邦国家”，本来地方就小，完成100%城市化并不是太难的事情，所以人们认为这个国家的城市化模式未必适合中国。但新加坡的城市化更重要的启示是借助全球化进行发展，开放自由贸易和货币，使得新加坡成为亚洲重要的金融中心城市。

中国的城市化也应当借全球化的东风，在进一步开放贸易和国际人才流动方面下功夫。例如，上海要建设国际金融中心，各项制度还有待优化，对个人所得税要进行调整和优惠，怯律制度的落实和依怯行政要加强，更要在会计制度和金融产品标准化上与国际接轨，旁实市场经济的怯治基础。

如何深度城市化？

中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡防

今后20年，中国人口转变的后果将进一步显现：2015年前后，劳动年龄人口将停止增长；2030年前，总人口将达到峰值。对于一个长期依靠丰富而廉价的劳动力实现高增长的国家来说，应对这些重大转变带来的挑战至关重要。而从“刘易斯拐点”视角探讨二元经济的消失及政策含义，有助于我们认识农民工地位和身份变化趋势，加快促进城市化进程。

“蓄水池”不复存在

“刘易斯拐点”到来之前，农业劳动力剩余严重，劳动边际生产力低下，劳动力转移不影响农业生产，农民外出也不会引起农业生产方式的变化。这时候的非农产业只是在边际上，且不稳定地吸纳农业剩余劳动力，农业仍是剩余劳动力的“蓄水地飞但在进入“刘易斯拐点”之后，情况将发生本质变化。

农业生产方式对于劳动力大规模外流做出了调整，农业技术变化转向以节约劳动力为导向。以1978-1998年与1998-2008年两个时期相比，中国农用大中型拖拉机总动力数，年均增辰率从2.0%提高到12.2%，小型拖拉机增长率从1l.3%降到5.2%。农业机械化的加速及劳动节约倾向印证了农业剩余劳动力的实质性减少。

城镇非农产业对农民工依赖日益加深，形成了刚性需求。城镇所需劳动力净增量几乎完全来自农村。

据国家统计局调查，2008年年底，全国打工6个月以上的农民工为2.25亿人，其中跨乡镇流动农民工为1.4亿人，占62.3%；本乡镇内非农就业农民工8500万人，占37.7%。在外出就业农民工中，举家外出户农民工为2859万人，占12.7%。

在“文lj易斯拐点”之前，城镇或非农产业对劳动力需求的周期性变化通常导致农业劳动力数量的反向增喊，农业就业规模难以由自身需求决定，农业是剩余劳动力的蓄水池。

但在“刘易斯拐点”到来的情况下，城镇和非农劳动力需求发生波动，农业不再是剩余劳动力的蓄水池。而中国遭遇金融危机后农民工就业的迅速调整，验证了劳动力市场性质的根本性变化。

扩大公共服务覆盖面

经济学家托达罗认为，吸引农村迁移者用的是城市失业率修正过的城乡预期工资之差。这就形成一个悖论，所有改善迁移者状况的努力，都会引起他们的蜂拥而入，这样反而恶化了城市就业和居住环境。

一旦农业不再是蓄水池，劳动力流动不再“有来有去”，该理论便失去了存在基础，据此对劳动力流动进行管理，就不再符合时代要求。

调查显示，中国农民工中接近70%在城市居住已超过三年，39%超过8年。虽然他们已在统计意义上算作城市人口，促成了46%的城市化率，但许多人并没有获得城市户口，即按户籍统计，非农业人口比重只有33%。这意味着大多数农民工并未享受到均等的公共服务和社会保护。而随之引发的危机是，就业和收入不稳定、社会保障覆盖率低、农民工成为城市边缘人和脆弱群体。

事实上，被统计为城市常住人口的农民工及其家属，并没有享受到与城市户籍人口相同的社会保障覆盖，在义务教育、保障性住房等公共服务方面，也没有获得均等权利。

因此，中国未来的城市化应该从单纯的人口比率提高，转向关注公共服务覆盖面的扩大，通过悄除常住人口城市化率与非农户籍人口比率之差，实现农民工的市民化。

公共服务应趋均等

作为发展型政府和竞争型政府，中国地方政府在财政分权条件下，极力发展本地经济，尝试以有效方式最大化干预经济活动，包括直接介入经济活动和提供公共物品。

然而，美国经济学家蒂布特认为，地方政府若对居民数量具有特定需求和偏好，则会通过调整自身公共服务供给行为来吸引或排斥迁移者。在劳动力无限供给条件下，劳动力不会成为非农产业发展的瓶颈要素，因而，地方政府的主要干预领域不在劳动力市场，而是集中在招商引资。

而一旦到达“刘易斯拐点”，劳动力短缺现象会经常发生，企业开始通过提高工资和改善工作条件对劳动者展开竞争，地方政府也积极介入劳动力市场、提高对农民工的公共服务水平、帮助本地获得更好的劳动力供给环境。

这种政策反应主要表现在4个方面：

首先，着眼于保护劳动者的立苗和执怯。新的立法大幅度规范了企业用工行为，提高了劳动力市场制度化水平。近年来，与农民工有关的劳动争议案件大幅增加，具有某种内生性，即主要由于劳动陆规的颁布，劳动者感觉更有住可依，以及劳动供求关系变化和政府对于社会和谐的关注，使劳动争议案件的仲裁和判决更加偏向劳动者一方。

其次，劳动力市场制度作用加强。典型的变化是最低工资标准调整频率和幅度的提高。该制度实施初期的特点是标准低、调整频率小、较少适用于农民工。随着2004年后“民工荒”普遍出现，中央政府要求各地至少每两年调整一次，各城市政府也感受到劳动力短缺的压力，竞相提高最低工资水平。

再则，社会保障包容性增强。中央出台了针对农民工的职工基本养老保险关系接续和转移办住，地方政府更是积极为其提供社会保护。

一是近年在基本养老保险上的支出已经超过中央政府：三是利用金融危机时期中央的宽松政策，有意识地降低农民工的缴费水平，扩大覆盖率；三是推动农民工子女义务教育状况的改善；四是在帮助农民工追索拖欠工资、仲裁劳动争议，以及同等待遇等方面作用增强，倾向性改变。

最后，户籍制度改革加快。该制度的功能是阻止劳动力流动和提供不均等的公共服务。从这个角度看，大规模劳动力流动已经说明户籍制度改革进展较大。此外，由于劳动力短缺的压力，城市政府不断降低农民工落户条件。

农民工仍难以市民化

利用“刘易斯拐点”带来的“蒂布特激励”来推进城市化的一个有效途径，是通过劳动力市场制度建设，为农民工就业提供更加稳定的保障与保护。在此基础上，逐步把制度建设推进到更大范围的公共服务领域，实现真正意义上的城市化及城市化与非农化的同步。

然而，推进农民工市民化的制度条件并非万事俱备。在1994年分税制改革之后，中央与地方之间形成了财权与事权的不对称关系。虽然发展型地方政府鼓励改善对农民工的公共服务，在实质上推进户籍制度改革，但现行财税制度仍会使它们陷入捉襟见肘的境地。

通过财税制度改革，提高地方政府财政比重，使其财权与事权更加对称，是推进深度城市化的关键，也符合政府职能改革的正确方向。

城市化下一步：要素自由流动

《财经》杂志特约学术编辑李华芳

关于“中国模式”的争议慢慢消退，但人们对于中国未来往何处去的忧虑丝毫不减。承包制、放开价格管制、加入WTO、国企改革等一系列推动中国经济增长的方式都集中在传统经济领域，而决策者一度并没有将更加广泛的社会转型当成改革的动力来考虑。这种情形正在改变。

由于要“让一部分人先富起来”，所以经济学在不经意间成为占主导地位的思潮。而促进经济增长这一目标本身在传统经济学的考虑里，要么是“土地、资本和劳动力”的组合，要么是“投资、出口和消费”三驾马车的组合，所以经济增长政策大部分集中在容易改的领域。对劳动力尤其是大规模流动的农民工的人力资本增值和消费增长方面的经济政策，由于困难较大，相对而言欠缺一些。

城市化涉及的问题显然要复杂很多，比如吸纳入口、保障就业以及扩大内需，其意图就是应对大规模的劳动力流动和内需不振的问题。城市化的首要争议是发展大城市，还是发展小城镇，或是建设社会主义新农村。

如果从劳动力和消费角度观察这三种建议的实施效果，发展大城市不仅在吸收劳动力就业方面具有优势，且即使有户籍的就业者和无户籍的就业者之间有消费落差，其整体带动的消费依旧远高于新农村和小城镇建设，井且农村和小城镇的部分消费与城市无户籍就业者的收入转移也有很大关系。

质疑发展大城市的人往往没有意识到，大城市的发展是一个市场过程，并非完全依靠政府推动。中国地域广大，多个聚集中心的出现是长期结果。“北上广”的出现当然不能撇除政府的作用，但城市发展的大势还是因为劳动力等要素市场实现了“受限制”的流动。

所以，争论发展大城市还是建设小城镇或新农村的人，主要是未能理解“要素朝边际收益更高的地方流动”这一基本经济规律是不受政府控制的。反倒是小城镇和新农村的提议有可能强化政府对要素市场的干预，把劳动力留在农村或小城镇。这不仅限制了劳动力本已受限的流动，也无主去真正拉动内需。

城市化的下一步，应朝进一步鼓励要素自由流动的方向走。而改革的当务之急是放开户籍制度，除扩大部分省市已经在试点区域内的城乡互通，也应推动不同试点省市之间的互通。将户籍与福利脱钩，而只作为身份登记管理。

城市化当然不简单，但其基本原则就是允许要素自由流动，这不仅能提高经济效益，增加创新机会，更重要的是扩展选择的自由，带来新的可能。

城市扩张剌激就业与收人

上海交通大学经济学教授、复旦大学教授陆铭

城市扩张不会增加失业，恰恰相反，城市发展是创造就业和提升收入的掘泉。运用歧视性的政策控制城市人口规模，将导致效率与公平兼失。

安居乐业宜入城

朋友小陈博士毕业后决定留在北京，原因无非两点：其一，北京是中国的学术和政策中心，借助其地理优势，利于事业发展z其二，小陈妻子是大气研究方面的博士，除了北京，其他城市很难找到专业对口的工作。

小陈留在北京的原因，正是当代城市经济学要说明的两个道理。一是城市发展有利于人力资本的积累，而这在个人层面无非体现为就业机会的增加和收入的提高z二是现代经济发展中人才的专业化程度越来越高，只有规模大的城市才能提供特别专业化的工作岗位。

小陈的故事还说明，城市发展对于已婚的专业人才是个喜讯。大城市的就业市场高度专业化，这不仅可以使大量专业人才倾向在大城市找工作，而且对于已婚人士来说，要使双方都能找到好工作，选择大城市就不会错。

最新研究发现，夫妻双方的就业问题的确是大城市更能吸引专业人才的重要原因。也正因如此，最近几十年，美国那些吸引了更多高技能人才的城市恰是那些本来人才就很多的大城市。像美国康奈尔大学这样的老牌大学近年来出现一个问题：在挖掘人才肘，很难给夫妇两人同时提供好的就业机会，原因就在于康奈尔大学的位置是在所谓的“大农村”。

“人力资本外部性”

几乎所有反对城市发展的论点都忽略了城市扩张的好处，而与城市扩张的坏处相比，那些好处往往并不直接可见。

城市发展的好处最重要的来源是“人力资本外部性”，即一个人的教育水平提高了，不仅使自己的收入有所提高，而且在他与其他人的交往中，还能相互学习和影响，促进知识的传播和生产，于是，别人的收入也能有所提高。

在当代经济发展中，越来越多的职业与知识、信息、技术有关，在不同程度上，这些职业都需要在与人交流中实现人力资本的提升，因此，高技能人才在空间上的聚集就非常重要。有人认为，信息技术的发展可以取代人与人面对面的交流，其实，这个趋势并没有出现，即使出现，也只在局部。比如纽约，一些金融行业的公司将人力资据部门和IT部门搬到新泽西州，但其极度依赖信息的金融核心业务仍在曼哈顿，与华尔街紧密联系的金融业务仍留在华尔街附近。

可能有人会说，既然城市发展的好处来摞于“人力资本外部性”，那么，城市就只需把大学生留下来就可以了。如果这样想就大错特错了。“人力资本外部性”不只是大学生才享有的，低教育水平的劳动者在城市中也能得到知识、技能、信息等多方面的外部性。打工仔常说“在大城市能长见识”，就是这个意思。

进一步深究，低技能劳动者所获得的“人力资本外部性”要大于高技能劳动者。道理很简单，每个人都能从城市的高教育者那里得到“人力资本外部性”，从而提升自己的收入。但一个大学生留在大城市发展，却会面临大学生之间的相互竞争，这种竞争会降低他们的收入，从而削弱了“人力资本外部性”提升收入的一部分作用。

而低技能者与高技能者在生产上有互补性。一方面，在同一个生产单位，两者是互补的，比如教授配秘书，工程师配操作工z另一方面，如果将整个城市看作一个生产单位，那么，高技能、高收入的人需要餐馆服务员和家政人员。

请不要以为我在空谈理论。经济学家的职责就是，把那些并不太直观的道理讲清楚，还要用数据呈现给读者。十余年来，大多数研究发现，“人力资本外部性”的确存在，而且低技能者所获得的“人力资本外部性”更大。

城市扩张促就业

通常来说，人均教育水平较高的城市，也是人口规模相对较大的城市。这带来了另一个问题：随着城市的人口规模扩张，城市将无陆提供充足的就业岗位，从而加剧失业问题。特别是人们常常认为，在城市扩张过程中，低技能者将面临更大的失业风险。同时，原来的城市居民将面临更为激烈的劳动力市场竞争，从而加剧原有居民的失业问题。

那么，事实是否如此呢？已有研究发现，外来劳动力进入城市就业对本地居民失业的影响程度很小。劳动力流入井不一定会增加失业，这主要因为存在着城市发展的规模经济，城市人口规模的增加会不断创造出新的就业机会。

我们通过中国家庭收入调查数据的研究发现，城市发展的规模经济效应有利于创造就业机会。城市人口每增加100万人，个人的就业概率平均就会提高0.66个百分点。相比城市总人口规模，高技能劳动者的集中对就业的影响更大。平均来说，一个城市的大学毕业生每增加100万人，会使该地区个人的就业概率提高4.34%-6.61%。

我们同时发现，城市扩张的就业增加效应对于较低技能水平的居民更大。对于受教育年数小于或等于9年的劳动者来说，城市中的大学毕业生数量每增加100万人，其就业概率就会提高8.58个百分点。而对于受教育年数在9-12年的劳动者来说，这种效应却下降到了3.57个百分点。受教育年数大于12年的劳动者受益更小，仅为2.12个百分点。

城市规模促进就业的效应在不同技能水平的劳动者之间存在差异，这一现象可能与中国的制度有关。中国目前仍实行着较为严格的户籍制度，且本地户籍居民享有更好的公共服务和福利。

在户籍制度的制约下，各地的落户政策在不同程度上均倾向于高文凭者，这就激励人们通过过度追求高文凭来获取大城市的户籍和相应的福利，加剧了大学生的相互竞争和就业难等问题。当高技能者在城市供给过多、低技能者受到制度制约而供给受限时，低技能者反而更容易找工作。

由于在城市的规模经济效应方面认识不足，实际政策往往偏向于控制城市化进程和限制大城市人口规模。在城市化速度方面，政府似乎有意压低城市化的速度。“十二五”规划提出，到2015年，城镇化率由现在的47.5%提高到51.5%,5年提高4个百分点，低于当前大约一年提高l个百分点的速度。在城市体系的调整方面，政府的政策导向是重点推进中小城镇的发展，而限制特大城市的发展。

“十二五”规划提出，特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇要根据实际情况放宽落户条件。

在实际操作中，大城市人口限制政策主要针对的是低技能者，这一点在各地方的落户条件上均有体现。城市人口规模的限制措施，特别是针对低技能劳动力的限制措施不仅有损城市发展的规模经济效应，而且限制低技能劳动者的政策恰恰限制了在城市扩张中受益更大的人群，从而导致效率与公平兼失，不利于包容性增长的实现。

让农民有自由选择权

天则经济研究所理事长茅于轼

中国的城乡二元结构是一个大问题，在新中国建立前就已经存在了。不过，当时无论城里人到农村打工或当地主，还是农民进城打工、居住，都有一定的自由度。但后来城乡户口限制把农民变成“二等公民”，这个政策非常糟糕。

这种糟糕政策的进一步延续，认为农业应该为工业化提供积累，导致农村长期补贴城市，农民财富增长的速度迫不上城里人，最终扩大了城乡差距。把农民限制在农村，是无法大幅增加农民收入的，而且也很难突破城乡二元结构。

从长远看，不能靠农业提高农民收入，因为就算农业再增产，→亩地一年的产出也不过1000-2000元，而在城里打工，一个月就能挣一两千元。因此，提高农民收入，不能把农民留在农村，这不仅仅是提高农业效率的问题。

中国的“三农”问题从根本上讲还是一个收入问题，农民收入的增加不在农业，而是农民从事的第二、第三产业。发达国家的农民只占其总人口数的5%以下，它们的农业很发达，农民吃穿不成问题。一个人的收入增加后，他不会再增加吃方面的消费，而会把钱用在住宅、娱乐等方面。

所以，解决农业问题还是要靠非农。只有让农民流动起来，进到城里，富裕起来，最终变为城市人，才能真正解决农民的问题。

也就是说，解决农民的问题需要依靠城市化的发展，为农民多提供一条出路，使愿意进城的农民能进城，并且安居乐业。

进出城市要自由

从根本上讲，要让农民有自由选择权。他们愿意进域，就可以进城z不愿意进域，就可以留在农村。这并不是强制农民做什么，而是给他们增加一个选择，本来不允许做的事情，现在可以做了。多增加一个选择肯定是好事情，如果农民认为增加的选择不好，就可以不选择。

在出台更多的政策之前，首先我们必须要了解政策的目标。目前各地进行的城乡一体化改革，包括成都的城乡一体化试验，一个基本原则就是要完全自愿。中国过去有很多好心办坏事的经历，政府认为好的事情，老百姓不一定这么认为。而政府又要强制这么做，就容易把事情搞砸。当年搞农业合作化便是如此。农民不愿搞合作化，但政府认为合作化对农民有好处，规模经济能提高效率，于是就强制农民合作化。

为什么农民不愿搞合作化？

效率可能提高了，但分配问题没解决，多做贡献的人不能得到更多的分配，所以农民不愿意。农民不愿意，政府就强制，一直从高级社最后搞到人民公社。农民变相罢工，全国人民挨了许多年的饿。

农村改革后，这个问题没有了。1978年包产到户，农民积极性提高，粮食问题很快就解决了。为什么？因为农民有了自由选择权。市场为什么要自由，是同样的道理。每个人都会选一个最有效的办法去整合各种关系和资源，这种组合一定是对社会有好处的。

尽管重庆2011年的政策表明农民可以自由选择，但在实际操作过程中，也有强迫农民转户的措施。例如，农村孩子上重庆的大学，来的时候户口是农村的，必须转成城市户口，不然就不能申请奖学金等。这是很不公平的，也违反了自由选择的原则。

重庆以土地换城市公共服务的设想，虽然比完全僵化好一些，但里面的问题也很多，我们不能重蹈好心办坏事的覆辙。

农地产权应私有化

除了重庆，成都也于2011年针对城乡统筹出台了一个办战，就是取消城乡差别，把自由选择的障碍拿掉。也就是上面所说的增加选择权，城里人可以选择到农村去，农村人也可以选择到城里来，没有什么城乡区别。

这是一个可行的办法。但成都的做法还有一个疑问，就是钱从哪儿来？成都一些新建的农民住房都有车库，这固然很好，但是，这个办法是不是适用于每个城市或地区？

如何处理土地、农地，是农民进城过程中的重要问题。士地问题比较复杂，主要体现在土地用途这一点。例如，究竟是什么用地，是城市用地，还是工业用地等，政府的权力特别大，由它说了算，而不是由市场来配置。

为什么我比较赞成现在农村的耕地私有化？我们的耕地非常紧张，要把它用好。但现在全国各地的一个普遍现象是，土地配置不合理，造成浪费。这就需要调整用途，具体的问题需要灵活调整。

成都的改革叫要素的自由流动，不只是土地，还包括资本和人员都能流动。所谓的流动就是有自由选择、自由搭配的机会，从而提高效率。

所以，土地的使用一定要具备以下几个要素：土地的所有权，可以交换，有价格。没有选择的障碍，效率才能提高。

这就需要土地能被定价，土地质量不一样，价格就不一样。有了价格，农民就可以得到补偿，如果坏地变好地就再花点儿钱。

政府此前的补贴妨碍了市场，起到了负面作用。现在的做法不是妨碍市场，而是撬动市场，通过政府很少的钱撬动市场的大钱，而且政府退出，不是直接进入市场。

此前我们投入支持农业的资金中，有很多钱花得很冤，产生了负面作用。这其中也不乏产生正面效果的政策，比如取消农业税就很好，不但没有破坏市场，还能有效剌激市场。

需要谨记的一个道理是，市场能够有效地配置资源。资本和劳动力没有障碍地流动，是提高效率的最好办怯。如果能在实际执行中不走样，这就是一条很好的路子。

可能有人担心，农地可以转让后，会出现土地兼并以及大资本侵害农民利益的问题。

从效率的角度看，兼并是好事。我们总讲农业要集约化，所谓集约化就是要有规模。集约化，兼并土地搞大农庄，提高了效率，但又产生了一个公平问题。一些人把土地卖了，就没有土地所带来的收入来掘。所以，我们不能只顾一头不顾另一头。

从长远看，把阻碍提高效率的政策取消，该兼并就兼并，该分散就分散，它会自己找到一种合适的解决办法。但收入问题如何解决？这就要靠社会保障。

社会保障的另外一条路，就是政府、社会团体去帮助那些有困难的人。如此一来，两头就都能兼顾到了。

另一个办能是靠中介组织。农民可以不直接眼大企业打交道，而是通过中介来进行土地的交换。如此可以避免大企业欺骗农民，因为与农民相比，中介更清楚土地的价格。

万全的办法是不存在的，房地产组织、合作社、政府可能都会欺骗农民。不过，中介组织受到公司怯等相关住律的约束，而且如果公司之间相互竞争，相对会好些。

政府有义务提供住房

综上所述，我们可以得出这样一个结论，即政府的责任主要是要搞清楚哪些事该做，哪些事不该做。GDP是企业的事，不是政府的事。政府应该彻底摆脱对经济的干预，让市场进行自我调节。尤其是政府不能以赚钱为目标，不能公司化。政府的首要责任是主持正义，制造一个正义的环境就可以了。对于社会上的穷人，政府和民间组织者E可以起到帮助作用。发达国家大部分的税收都用到了社会保障方面，民间的各种帮扶组织都很发达。而我国目前的状况是社会保障不健全，政府不但不把税收多用在社会保障方面，还从中赚钱。体现在城市化上，社会保障最大的问题就是住房问题。很多人没意识到住房是人权的一部分，这个权利是必须要具有的。

那么，住房由谁来提供呢？要由政府提供。政府有义务给百姓提供房子住，但没有义务帮百姓买房子，满足你对住房的占有欲，当然也没有义务保证你能住好的房子。

住房的不公平，是人类社会不公平的集中表现，永远存在。从奴隶社会到现在，不管是资本主义社会还是社会主义社会，不管是计划经济还是市场经济，住房问题都很难解决。政府只能保证你有一个起码条件的住房，而这个“起码条件”是什么条件，要看国家的经济实力。

农民进城没有地方住，或者住宿条件极差，要想消除这种城乡二元结构，政府应该在住房方面多下功夫。当然，有很多方案，比如建廉租房、给进城农民发补贴等。

农民自己找房住，开发商会开发一批适合他们的住房。农民花钱去住，开发商挣钱，政府给一定补贴，这是最好的方式，由市场来解决资摞配置的问题。

这就涉及一个人们普遍关心的形成城市贫民窟的问题。

贫民窟的出现是低收入人群选择的结果，在外人看来这并不好，但他们认为这样挺好。这是低收入人群的自由选择，因为他们没有别的办法，只能选择这个。

有没有减少贫民窟的办陆？有，发住房补贴。政府向低收入人群发放一些钱，让他们自己去找合适的房租下来。拿2011年的北京来讲，如果一个月政府补贴1000元，自己再补贴三五百元，就可以租一个有厨房和卫生间的住处了。

贫民窟问题要慢慢解决，北京现在的规定是15个人以上住一间房是不合陆的，但这只是人数的标准，还有采暖、厕所、厨房等标准。要想避免贫民窟的产生，我们就要给低收入群体一个比贫民窟更好的选择，并且让他们能选择得起。只有自由选择，才会有最好的城市化。

从“农民的终结”到“村落的终结”

中国社会科学院社会学研究所所长李培林

1988年我从怯国留学回国，到中国社会科学院社会学研究所工作，当时的老所长、著名的农村经济学和农村社会学专家陆学艺教授希望我能翻译一些居国农村社会学家的知名著作，并说最好不是纯理论的或教科书式的著作，我最后选定的是怯国著名农村社会学家孟德拉斯（HenriMendras）的著作《农民的终结》。

然而，对于当时的中国来说，农民的终结还是一个非常遥远的话题，就像是在谈论一种未来的梦想，因为那时我国的城市化水平只有约30%，有7亿多靠耕作生活的农民，甚至有数以亿计的农村贫困人口。我当时甚至认为，在我有生之年，农民的终结在中国不会成为一个现实的话题。

“农民的终结”不再遥远

1990年，《农民的终结》的中文译本由中国社会科学出版社出版，当时只印了3000册，只是在农村研究的学术界流传，没有引起什么社会反响。

但进入21世纪后，我国沿海发达地区到处都在谈论“农民的终结”这一话题，很多人搜寻同名此书却难以找到，甚至负责农村工作的国家高层领导也专门调看这本书。在这种情况下，社会科学文献出版社于2005年再版了此书。

《农民的终结》一书于1967年首次在陆国出版时，也曾使陆国学术界感到震惊。因为陆国是欧洲｜传统的农业大国，这样的农业大国却面临农民文明的终结，不能不在人们心理上产生巨大的冲击。但20年后的1987年，当《农民的终结》在居国再版，孟德拉斯为该书增写20年的变化肘，几乎没有人再质疑孟德拉斯提出的命题了。

孟德拉斯在书中指出，“20亿农民站在工业文明的人口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”，因为在此之前的19世纪，“较之工业的高速增长，农业的缓慢发展可以给人一种安全稳定、千年平衡的印象。与工业的狂热相对照，农民的明哲适度似乎是永恒的：城市和工业吸引着所有的能量，但乡村始终哺育着恬静美捕、安全永恒的田园牧歌式幻梦”，而工业化和城市化的铁律打破了原有的平衡，震撼和改变了整个社会结构。

对于整个中国来说，这种“巨变”可能要延续很长时间，但由于中国地区发展的不平衡性，在一些较发达的地区，这种“巨变”目前已经在加速进行。

孟德拉斯所说的“农民的终结”，并不是“农业的终结”或“乡村生活的终结”，而是“小农的终结”。在孟德拉斯看来，从“小农”（paysan）到“农业生产者”（agriculteur）或农场主（fernier）的变迁，是一次巨大的社会革命。

在传统的农业社会转变为工业社会和后工业社会的过程中，农民的绝对数量和人口比例都会大幅度减少，但农业的产出并不会同比例大幅度减少，这是一些发达的工业大国同时也是农业产出大国的原因，如美国、加拿大、澳大利亚、陆国、西班牙等。而且，无论社会怎样发展，无论乡村怎样变化，农民不会无限地减少，农业从业者作为基本生活必需品原料的生产供应者也不会消失。

不过，发达国家的农业从业者无论在生产方式上还是在生活方式上，都发生了很大的变化，他们被融入了后工业社会，并随着技术的进步而发展。他们已成为→个很小的社会职业群体，在总人口中的比重下降到3%以下，作为农民的象征的传统价值已日渐失去了现实影响，他们的后代中留在乡村继续从事农业的人也越来越少了，但农业劳动者仍然是整个社会中一个重要的不可或缺的社会群体。

改革开放30多年来，中国把儿亿传统的农民转变为职业工人，规模如此巨大的非农化、工业化和城市化过程，在世界工业化历史上还不曾发生过。这种“巨变”所形成的“中国经验”对全世界的发展和社会科学的理论都将产生深远的影响。

但是，中国从乡土的自给自足社会到城市的风险社会，农民和村蓓的终结是一个巨变，但也是一个漫长的过程，其间伴随着无数不足以为外人道的喜怒哀乐，既有摆脱农耕束缚、踏上致富列车的欣喜和狂欢，也有不堪回首的个体和集体追忆。

中国经验：“村落的终结”

进入20世纪以后，我一直在密切关注我国农村的巨大变迁，并通过对广州的几十个域中村的调查，于2004年写作和出版了《村落的终结》一书，著名的社会学大师费孝通先生为该书题写他生前最后题写的书名。

在调查之前，我们原来以为，所谓“域中村”，就是在很多城市的城乡结合部出现的、已经转为以从事工商业为主的村落，是城市地域扩张的一种自然延伸，无非是生活和工作都很城市化了，只是房子矮一点儿、商业气氛换一点儿而已。

然而，当我们到作为华南经济、政治、文化中心的广州市“城中村”进行实地调查时，还是感到一种心灵的巨大震撼井惊讶得失语。就在繁闹的市

中心区域，就在鳞次柿比的高楼大厦之中，每个“城中村”就像在方圆几公里人为制造的一个整体高达20多米的“水泥巨物”。

震撼还不仅仅来摞于此。这个“水泥巨物”并不是由某个公司或某个经济集体建造的，其基本的住宅楼是一家一户的个体盖起来的，但在土地和房租收益的刺激下，建筑已完全失去个体差异的美学意义，经济的铁律也碾碎了中国传统村落和谐人居空间的“文化意义”，中国传统古村落的天人合一、风水、小桥流水人家等意象，在这里都荡然无存。

为了最大化扩展住宅建筑面积，街道两旁的楼都伸展出来，几乎把露天的地方全部塞楠，形成当地人戏称的“贴面楼”、“亲吻楼”和“一线天”。但就是在这样的环境中，村里的人气和商业气氛依旧很旺。狭窄幽暗的街道两旁，排满各种商店、杂货店和服务网点，在村里居住的人除了村民之外，还有几万租房而居的外来打工者。而在所有的“日常生活”的细微之处，村蓓的影子似乎始终是一个徘徊游荡的魂灵。

都市里的这种“城中村”，既像是古老历史的遗物，又像是快速城市化过程中新生的活体。发生在“域中村”里的种种故事，也遭到一些媒体的简单非议。有的人说，“域中村”管理极其混乱，外来人口膨胀，出租屋成为“黄赌毒”的温床，“超生游击队”的藏身之穴。还有的人说，这些“洗脚上田”的农民，“他们不用劳作，有村社的分红和出租屋的租金，对宗族观念、、对求神拜佛的尊崇弥漫了整个村落。城市在进化，村庄在消失，‘村’民在夹缝中裂变”。

从2000年开始，在珠江三角洲地区，各城市都提出类似“一年一小变，三年一中变，五年一大变”的口号，意在加快城乡一体化进程，规划建立现代大都市。这其中的一项重要工作，就是要在5年之内基本完成中心城区内“域中村”的改制和改造，在城市规划区内全面推行农民公寓建设，基本没有土地和不以务农为主要职业的农民，全部转为城镇居民，实行城市化管理。

然而，随之而来的因“消灭城中村”而产生的各种社会冲突，又使地方政府领导人意识到，“城中村”的改造可能“需要一段很长的时间，有的可能要花一两代人的时间，并不是三年、五年、十年可以改造好的”。

我通过对城中村的研究发现，一个由血缘、亲缘、地缘、宗族、民间信仰、乡规民约等深层社会网络联结的村落乡土社会，其终结问题不是非农化和工业化就能解决的。

村落终结过程中的裂变和新生，也并不是轻松欢快的旅行，它不仅充满利益的摩操和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失蓓和超越的艰难。村落的终结必然伴随产权的变动和社会网络的重组，其间必然充斥着激烈的利益和价值冲突。村落组织的传统本土资拥也并不完全是现代性的对立面，它也可以融入或被用来构建现代化的新传统。

“城中村”在城市化过程中具有双重的功能，它既是城市异质的边缘，也是替代贫民窟而成为农民工融入城市，并转变成新市民的摇篮和跳板。我的这项研究，可以说为我们最终揭示从村落非农化到村落终结的变迁逻辑提供了可能。

沉重的巨变

当前，我国乡村的巨变仍在进行着，我们甚至不知道这个巨变的终点在哪里。

2011年是中国城市化发展史上具有里程碑意义的一年，我国城市人口超过了50%，达到51.27%。这标志着我国已经从一个具有几千年农业文明历史的农民大国，进入以城市社会为主的新成长阶段。

这种变化不是一个简单的城镇人口百分比的变化，它意味着人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念等都将发生极其深刻的变化。继工业化之后，城市化将成为推动中国经济社会发展的巨大引擎。

在1990-2010年的20年时间里，由于城镇化和村庄兼并等原因，我国的行政村数量从100多万个锐减到64万多个，每年减少1.8万个村落，每天减少约50个。它们悄悄地逝去，没有挽歌、没有诛文、没有祭礼，甚至没有告别和送别，有的只是在它们的废墟上新建文明的奠基、落成仪式和伴随的欢呼。

从宏观上来看，城市化是转移农村剩余劳动力、提高农民收入水平、改造村落社会结构的必由之路。而且我们通常认为，这个城市化的过程应该充满农民的欢庆、喜悦和梦幻。然而，在村落城市化的最后一环，在村落的终结点上，我们看到的却是一个千年村落文明裂变和新生的艰难。

首先，“半城市化”的问题阻碍着新生代农民工的身份转变和农民的终结。我国目前达到的城市化水平，是以城市常住人口来计算的，也就是把在城市生活半年以上的农村户籍的农民工也计算在市民当中，但实际上农民工只是在城里劳动，在福利、公共服务、社会保障等方面还享受不到市民的待遇，还是“半城市化”的。

要把农民工转化成“市民”，还需要很大的努力。我国目前的城市化大大落后于工业化，人口城市化又落后于土地城市化。到2010年，在GDP当中，农业的增加值所占的比重只有约10%，农业劳动力在全国从业人员中的比例还有38%，但居住在乡村的农民还有51%。

“新生代农民工”是指“‘80后’和‘90后’一代”农民工，据估计，新生代农民工有1亿人左右。与老一代农民工相比，新生代农民工更渴望融入城市，希望能够实现从农民身份向城市市民身份的转变。

可以说，农民工的市民化已经成为解决半城市化问题的关键。在经济社会发展和积极稳妥地推进城镇化的过程中，推动城乡一体化和逐步解决好进城农民工的市民化问题，是缩小城乡差距、实现社会公平的需要，也是中国经济增长、扩大内需的内在要求。

随着初级劳动力市场供求关系发生变化，以及新生代农民工的维权意识明显增强，在我国部分产业集中的地区，劳动关系呈现出紧张的局面，冲突显化。2010年1月23日，－2010年5月26日，在短短的4个多月的时间内，深圳市台资企业富士康厂区内，连续发生十余起令人震惊的新生代农民工跳楼自杀事件，造成十余人死亡、数人伤残的悲惨结局。

这些事件折射出新生代农民工维权意识的增强和对和谐体面的劳动关系的渴望。“中国梦”不能只属于房地产大亨，要给普通劳动者一个光明的未来，一个生活在中国的梦。

其次，乡村的空心化和凋敝使乡村生活难以复兴。目前在一些地区，乡村空心化现象比较突出，这表现在诸多方面：

一是产业空了。随着全国产业的结构升级和劳动力成本的上涨，乡村工业越来越失去原来的竞争力，新兴产业逐步向大中城市和工业园区、新技术开发区聚集。

二是年轻人空了。年轻人都外出打工闯世界，巨大的城乡差距使他们不愿意再生活在乡村，农村成为老年人社会，农业成为老年人的工作。

三是住房空了。在一些发达地区，过去住房改建翻新得很快，现在很少有人改建翻新住房了，乡村富裕的人多数已经在城市买房搬进城市居住，一些村落1/3的住房都闲置了，长期无人居住和修缮的住房败落了，村庄变得萧条和缺乏人气。

四是乡村的干部也空了。农村的村干部并不是一种职业，而是一种兼职，很多村干部主要的时间和精力不是为村里工作，而是为自己经营，乡镇干部住在乡镇的也越来越少了，因为城乡差距使他们的孩子要在城市上学、他们的家属要在城市工作。

产业空、青年人空、住房空、干部空，“四大皆空”造成一些乡村的凋敝和衰落。

最后，土地城市化过程中土地升值收益分配严重损害农民利益。进入21世纪以来，中国城镇化进程加快，这本是经济社会发展的必然趋势。但在这个过程中，中国也面临诸多严重挑战。其中最大的挑战是大规模圈占农地和各地不断发生的强行拆迁、暴力拆迁问题，因为土地征用和房屋拆迁而发生的农民抗争和群体性事件频频发生。

据统计，2006-2008年，在国家要求耕地占补平衡的情况下，全国耕地净减少12480万亩，年均减少近4200万亩，而2001-2005年我国耕地年均减少2260万亩。2009年以来，农村用地占用形势更加严峻，形成新一波占用农村土地高潮。

与以往不同的是，这次热潮的主题是通过农村居民宅基地的“置换”来扩展城市建设用地。2010年以来，全国有20多个省份出台了各种各样撤井村庄的规划和政策，通常是要求农民进城上楼，以宅基地换取市民权和社会保障。由此引发的社会矛盾和冲突以及恶性事件、群体性事件频繁发生。

可以说，“土地城市化”出现热潮，更多是反映了土地财政的强大剌激，而不是统筹城乡发展、城乡一体化和新农村建设的真实需求。要警惕把“城乡一体化”变成“城乡一样化”，警踢在“土地城市化”中严重损害农民利益。

农民的终结和村落的终结，都是一个艰难坎坷的过程，我们应当知道终结的蓝图并非是构筑巨大的城乡鸿沟，并非是毁灭小桥流水和蓝天白云的生活，也并非是用水泥垒成巨石方阵。

从土地城市化转向人的城市化

上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈

任何国家的城市化都要解决两个问题：土地和劳动力。尽管城市化的发展路径并不存在一定之规，但从世界各国的发展历程看，都先是人的城市化，后是土地的城市化。

因为城市往往意味着更好的生活水准，所以城市化意味着有更多的农村人口从农村转移到城市，在城市里工作和生活。同时，城市人口的增加会带来城市面积的扩张，理由非常简单：更多人口的涌入，会带来更多的需求对居住的需求、对工作场所的需求，所有这些需求到最后都会导致城市面积的扩张。

但中国的城市化模式却与之相反，中国城市化首先出现的是土地城市化，即大片的农业用地被改为建设用地。然后才是人口的城市化，即大量的农民工捅入城市，在城市工作、定居和生活。为什么中国城市化模式如此独特？这是由中国独特的土地制度和户籍制度决定的。

在现有的主主律制度下，土地的城市化通过征地制度来实现。由于中国农村的土地都是集体所有，但集体所有的土地只能作为农业用地，要想将农村的土地变为城市中的建设用地，必须通过土地征收来实现。

正是出于这个原因，中国城市面积的扩张都是通过政府的主动扩张来实现的，而农民是无能主动为城市化做贡献的。当在民集体所有的农地变为国有的建设用地之后，政府通过土地出让金来获得巨大收益，而失地农民则只能获得低廉的征地补偿费用。也正是因为土地的城市化对地方政府而言属于“看得见、摸得着”的政绩，还会带来不菲的土地财政收入，因此各地政府对于土地的城市化往往乐此不疲。

但对于人口的城市化，政府就没那么上心了。由于户籍制度的存在，虽然劳动力已经从农村转移到城市，但其工作城市几乎不给这些劳动力提供与城市居民相当的待遇，同时这些劳动力还要承载一个非常有中国特色的名称一一农民工。

顾名思义，他们虽然在城市从事工人的职业，但其身份却是农民。这样做对地方政府的好处显而易见。由于不需要对这些外来人口提供公共服务，所在城市的政府财政负担将会减轻z同时，更多的劳动力在城市里创造了更多财富，但其受益人口却并没有增加，因此城市里的原有居民也会支持这样的制度。

从短期看，这样的城市化对现有的城市居民和地方政府都是有利的z但若将时限拉长，弊病也显而易见。公共服务不能均等地让所有居民受惠，这将导致社会族群分类z同时，过分关注土地的城市化会导致出现“空心城市”。

在经济学上，城市化意味着人口的聚集和土地的集约利用。但由于户籍制度等因素的限制，已有研究证明，中国绝大多数城市的规模是低于其最优水平的。当城市面积在增加，人口却没有跟进的时候，这样的城市化注定是没有效率的。今后中国的城市化，注定要在改革户籍制度上下功夫，只有让更多的人在城市里平等地工作和居住，才能实现真正的城市化。

改善公共治理保障人民权益

天则经济研究所理事长茅于轼

改革开放30多年后，大家总结其成果，即使最苛刻的评论家也不得不承认中国在经济上的伟大成就。我认为中国人追求现代化的100多年来，只有近30年的改革开放走上了轨道。将来的历史学家也许会把这个阶段看成是中国几千年发展的一个转折点。

公共治理是政改突破口

但是在发展中也出现了许多问题。政府的廉洁状况没有太大改善，财富的分配过多偏向富人，人民的基本权利很难得到保障。

这些问题形成了紧张的社会关系，它的根据还在于政治体制的不相适应上。在经济体制方面，我们大体上完成了向现代化市场制度的转型过程。没有政治体制改革的相应配合，经济改革的成果很难维持，更谈不上巩固和前进。

中国贫富分化现象日益严重，其原因还在于人的基本权利方面。大家注意到外观可见的贫富分化现象，但地位不同、权利不同等因素仍然没有受到关注。地位的不同虽不能直观可见，却恰恰是贫富分化的一个重要原因。

贫富差距扩大化反映出来的是更加深层次的问题。最近几年出现了不少群体性的维权运动，表面上看起来是仇富，实际上是对权势和地位不平等的抵制。是谁侵犯了人们的基本权利？是有地位的权势者。而现在中国最有权势的显然是政府，问题出在老百姓很难监督政府。

当然，老百姓要实行监督权，也必须意识到，中国的改革如果没有共产党的领导是不可能取得这样的成就的，今后的十几年内如果没有共产党也会出现问题。所以，现阶段我们要研究的不是三权分立、全民选举、多党制等问题，而是从技术层面上帮助政府提高执政效率，增加透明度，保障人民的权益，聚焦政府的公共治理问题，尤其是提高城市的公共治理水平。

要想聚焦政府公共治理课题，给各地政府的业绩评分、做出定量评价就显得尤为重要，政府也可以以此监督政府，改善政府绩效，进而改善地位分化和贫富差距，从而推动改革继续前行。

人均GDP与治理水平无关

中国未来的改革要聚焦政府的公共治理，这需要回答下列两个问题：政府的公共治理水平和人均GDP有没有相关性；公民的基本权利保障及改善和政府的公共治理水平有没有相关性。搞清楚这两个问题，将会有助于人们理解提高城市治理水平对中国未来的好处。

而聚焦政府的公共治理水平，不妨从对省会城市的评分开始，这可能有两个用场：

一是可以建立一个各省会城市之间在公共治理方面的竞争环境。现阶段的中国，百姓对政府的监督能力很差。由一个独立的第兰方机构对政府的公共治理工作做出评价，客观上提供一个信息平台，百姓在这个平台上能看到自己所在的城市在为人民服务方面和其他城市相比较做得怎样。这样的信息无形中会让当地政府产生竞争压力。不过这样的竞争压力不是短时间能建立起来的。

二是给干部评价增加一个信息掘。干部工作的好坏需要客观评价。在目前的官员晋升体制下，由于各种利益的牵扯，信息很容易被扭曲。GDP挂帅的评价机制未能从根本上得到改变，因此出现了大量地方政府的干部只关心GDP数据，忽略公共治理。而客观真实的信息不仅包括GDP相关的数据，也包括对政府公共治理水平的相关数据，这对人事部门和组织部门是一个宝贵的基础材料。同时，对居民的调查也是很重要的，因为他们是政府直接的服务对象，对政府的服务水平最了解，也最有发言权。

根据天则经济研究所的研究发现，各城市的治理水平和当地的人均GDP井没有明显的关系。人均GDP越高的城市，治理方面的表现并不一定越好。同时，一些人均GDP差不多的城市，治理的表现差异很大。

比如，成都和昆明的人均GDP接近，但是成都的治理得分要比昆明高15%。我们按照经济发展水平把被调查的30个城市分为三组，然后观察每组的平均情况，结果发现：经济发展最高的一组城市的整体治理水平要比其他两组高，但只高了不到2%。经济中等和较差的两组城市治理状况几乎没有差别。

在公共服务这个维度上，三组城市的排名与经济水平一致，经济越发达，公共服务得分就越高。但是在政府的治理方式这个维度上，经济最差的一组和经济最好的一组表现接近，而经济中等的一组表现最差。这就说明发达地区的政府在和经济无关的事务土，表现并不比经济欠发达地区的政府好。

人均GDP与公共治理水平不相关有重要意义。它说明我们在追求GDP之外，还应该有别的目标，就是改善公共治理。公民权利和治理方式不一定和经济发展有关。短期内不保护产权和人权，GDP也可以增长。中国地方政府热衷的土地开发和基础建设投资就是不依赖能治建设和产权保护的经济增长方式的典型。

争取更多公民基本权利

但人们的物质享受和公共治理的享受是两个不同的维度，两者不能相互替代。GDP低的省份也可以实现良治；GDP高的省份也不能忽视对公众的公共服务。

实际上，公共治理水平与GDP无关，却与公民权利紧密相关。现有的以GDP为主的官员绩效考评模式迫切需要改变，否则就会侵害公民的基本权利。而长期危害公民基本权利的制度是无怯推动经济可持续发展的。

公民基本权利的保障需要依靠政府治理水平的改善。认为穷的地方不能改善公共治理的想告事实上是站不住脚的。人均GDP低的省份也可能在公共治理水平上获得高分，这表明只要政府改变其治理方式，穷的地方照样可以提供高质量的公共产品和服务，进而保障公民的基本权利。

如果一个地区的小孩子受教育的权利、人们看病和养老的基本权利都无法得到保障，那么就会加深该地区的地位不平等，而地位不平等就意味着穷人上升的空间和渠道受到限制。这种情况一旦恶化，极有可能造成群体性事件，影响社会的稳定，从而拖累整体上经济和社会的发展。

地位不平等与虽然有贫富差距但穷人拥有上升空间和渠道的情况不同，后者意味着穷人和富人在地位上其实是平等的，因为穷人可以通过合怯努力变成富人。但地位不平等却限制了这种流动性。

经济发展并不会必然带来公民基本权利的改善。正如我们前面说明的那样，单纯的GDP哪怕是人均GDP的增长，可能同时伴随着城市公共物品和服务供给的恶化。这不仅会在城市和乡村之间造成巨大的差距和不平等，甚至在城市和乡村内部也会形成巨大的地位不平等。这种不平等会侵害公民的基本权利，进而陷入更加不平等的恶性循环的怪圈。

谨防城市化“造贫”

《财经》杂志特约学术编辑李华芳

随着“城市，让生活更美好”的上海世博会开幕，对于城市化的新一轮讨论方兴未艾。怎样的城市才会让生活更加美好？

中国的城乡之别、贫富差距日益成为进一步改革亟须解决的问题。而城市化被认为是缩减贫富差距，从而实现共同富裕的一个好办拉。

其背后的经济逻辑是将农民转成城市人口，其收入将会有大幅增长。相关数据显示，城市人口的收入增加幅度的确高于农村。

但若据此认为，只要农转非就能解决贫富差距的想怯是站不住脚的。从字面上来讲，农民变成市民意味着他要从务“农”之民变成随行就“市”之民。因此，充足的就业机会是农民真正融入城市，进而提升自己经济地位的关键。

从这个意义上讲，城乡差距的讨论虽关注了大方向，但也有意无意地模糊了城市内部的贫富差距问题。最底层的城市低收入群体和边缘人群，其生存压力可能大过在乡村的收入相对较高的群体，但这部分低收入群体甚至并未出现在统计数据中。例如，城镇登记失业率时并不会真实反映被城管追着跑的流动商贩的数量。城市化在快速吸纳农村人口的同时，如果不能同步提供相匹配的就业机会，只会恶化城市内部的贫富差距问题。

在此过程中，如果城市的公共服务和公共治理水平不能得到相应的发展，会造成低收入者较少享受城市的公共服务，而更多地承担“城市病”一一交通拥挤、环境污染等恶果。

以交通为例，城市公共交通的供给无陆全面惠及低收入群体，而低收入群体按照目前的城市规划发展，往往需要居住在离市中心较远的地方。因为市中心的住宿和生活成本将他们赶到了城市边缘。但为了生活，他们每天都要回到市中心，公共交通供给不足以及较高的成本就迫使他们采用其他通行手段，例如被各个城市多次打击的“黑车”或电动车等，而这反而可能进一步恶化交通问题。

贫富分化加公共服务提供乏力，不仅会造成人与人间的地位不平等，还会令新老市民之间产生事实上的隔阂与歧视一二后者视前者为分抢蛋糕、者，前者视后者为身份依赖者。

因此，在市场发育不全、民主政治不彰的情况下强行推进城市化，不仅无陆靠农转非缩小城乡差距，还会导致原有城市社会生态的恶化，这等于把城乡差距以一种更直观的、对抗性更强的方式复制到城市，形成所谓“拉美化”陷阱。

因此，在推进城市化进程中，必须警惕城市化的“造贫”效应，将重点放到通过加快市场经济发展，提升就业机会和加快民主化进程来提升公共治理水平等重要议题上。

中国特包的城市化

麻省．理工学院斯隆管理学院教授黄亚生

对于发展中国家来说，理论上讲，城市化应是提高国民收入和国民消费的有效途径。城市化程度越高，就越会使土地增值，造就有产阶级z城市化会减少交易成本，一般情况下，城市的通信和交通单位成本比较低；城市化还会减少商业成本，使得服务业比较发达。

但是，这些城市化的经济效益是从逻辑推理得来的，实证结果对这个命题有支持也有反对。当你看到发达国家的城市化程度较高，你可能会得出结论：城市化是这些国家发达的原因。但反过来也可以说，这些国家的城市化是它们发达的结果。

20世纪70年代，很多第三世界国家政府拼命追求城市化，它们相信城市化是经济发展的原因而非结果，但效果井不理想。如果持第二个结论，政府就不应把城市化作为一个政策目标。

我们先来假设城市化推动经济发展的逻辑是正确的，看看这个逻辑的几个前提在中国是否能成立，有没有一定的数据支持。如果城市化要降低交易成本和提高规模经济水平，就要有一个前提增加入口密度。但中国城市化的特点是士地的扩张，而不是人口密度的增加。它是通过新城市的建立，而不是增加既有城市的人口密度来实现的。

中国城市化的这一特征可以从1996-2007年中国城市统计年鉴所提供的数据中看出。中国中型城市的人口（至少是户籍人口）密度实际上是在降低的，这里最极端的例子是内蒙古康巴什豪华新城，也就是被中国媒体称为“无人居住的‘鬼城’”。这种“空城计”是不可能起到任何降低交易成本和提高规模经济的作用的，是纯粹的根费。

再来看消费指标。城市化一般会扩大中产阶级的规模，因为消费是衡量中产阶级规模的一个指标。中国城市化的速度从2000年起增长得很快，但家庭消费占GDP的比重却在2000年后大幅下降，现在这一比重为35%，比表面上城市化水平不如中国的印度低20多个百分点。

当然，衡量中产阶级是一个复杂工程，不能单独依赖一个指标，但至少在消费数据上，我们看不出中国城市化带来了中产阶级的兴起。

城市化的积极作用

城市化对中国的城市居民和农村居民的收入有什么影响？中国城市化最大的正面影响是造就了农民工。根据刘易斯二元经济理论，农业是传统的低生产率行业，工业是高生产率行业，要提高收入，一个简单的办能就是人从低生产率行业转移到高生产率行业。

刘易斯讲的是工业化，不见得是城市化，这是有区别的，特别是在中国。中国20世纪八九十年代前期，乡镇企业非常发达，它们坐落在农村，不一定非得在城市，从农业转移到工业并不需要人也转移到城市。

国家统计局2009年的数据显示，中国城市化把2.3亿农民变成了农民工，这一过程本身就增加了国民收入。2009年我们的调查表明，农民工在广东打工的收入是在老家相同条件下打工收入的2-3倍。如果中国城市化能够一次性提高2.3亿人的收入，这在经济上是了不得的成就。

有些读者会反对这个观点。他们会说，从富士康12跳来看，广东农民工的收入还是很低的，但农民工在广东打工的机会成本也很低。他们在富土康打工收入低，但他们在农村的收入更低。

我丝毫没有为富士康开脱的意思，我只是认为中国很多的问题都反映了中国农村在20世纪90年代中期以后的困境，这不是工业化和城市化本身造成的。

城市化的另一个正面影响是生活成本的降低。因为农民工很有效率，他们提供的产品和服务成本很低，城市人是最大的受益者。我们以前要支付很高成本的服务项目，现在只需要支付很少的成本就可以获得同样的服务，从这点来讲，城市化也提高了城市居民的福利。

城市化的负面影晌

但是，具有中国特色的城市化也有负面影响。

调查数据表明，虽然从农民变成农民工这个过程增加了国民收入，但这是一次性的增加，没有连续性。一份调查里有个问题是，“你第一次涨工资是在哪年”，95%的农民工回答是在2005年。虽然样本里有50%多的农民工在2003年已经离开了农村，到了城市。也就是说，农民变成农民工后收入是增长的，但一旦变成农民工后工资就不涨了。

农民工的崛起会冲击城市企业工人，特别是对40-60岁和受教育程度较低的群体。本来应该有一个社会和经济的补偿机制去降低和消化这种冲击的影响，但我们并不具备。

中国各级政府从城市化中获得了巨大收益，但它们却用这些资金为自己兴建华丽无比的办公楼、买车，并没有将资金用来补偿失业工人和提高退休工人的待遇，也没有用来进行国有企业工人再培训和投资农民工的教育。

中国城市化是在土地公有制环境下发生的。在美国、韩国和中国台湾，城市居民所掌握的土地、住的房子会增值，所以即便丧失工资收益，他们也可能通过其他资产增值维持生活。只是收入来源改变了，过去都是靠劳动收人，现在更多的是靠财富收入。

中国的行政性和政治性的城市化使这个经济补偿机制失灵了。城市居民丢了工作，又没有从土地升值中得到任何好处。从统计局的调查看，在中国城市化步伐加快的IO年中，百姓的资产收入并没有大规模的增加。

中国城市化和家庭消费成反比的关系是个奇怪的现象，这是中国的户籍制度造成的。调查表明，农民工的储蓄率是40%，而统计局对城镇居民的调查显示，广东城市居民储蓄率只有20%-25%。

农民工进行储蓄的首要原因是子女教育。平均来看，一个农民工在此项的支出占整个支出的30%多。30%意味着什么？在美国中上层的家庭，如果把他们的小孩送到私立学校，差不多占开支的30%左右。也就是说，中国最贫穷的人在教育方面的支出比例和美国富人是一样的。

这种户籍城市化确实具有中国特色。从宏观上讲，户籍制度使我们的经济结构失调。城市化带来了巨大的产出效果，因为农民工效率非常高，产出效应非常明显。但户籍城市化抑制了消费，增强了农民工谨慎性、预防性的储蓄心理，对消费几乎没有剌激作用。这就能解释刚才说的现象，即城市化大规模地增加，消费实际上却在相对降低。

农民工崛起的产出效果远大于对消费剌激的宏观效果。长期下来，中国经济将越来越依赖外需。我不认为中国对出口的依赖是政策上的刻意选择，而是土地国有、歧视农村、户籍制度和行政推动城市化的无奈结果。

本部分聚焦讨论城叫程中三个绕不开的调：一是户籍制度改革问题；二是农村劳动力转移问题；二是城市化过程中农地用途变史以及拆迁补偿问题。

中国现行的户籍制度对劳动力的流转产生了巨大的限制，这一方面减缓了城市化的进程，另一方面也使得城市化过程对外来务工者造成大规模的公共服务歧视，而且歧视的恶果可能还被低估了。

除了显性的制约城市发展、造成待遇不公外，户籍制度还制约了内需，造成社会矛盾，这对长期经济增长也是一种损害。如果不进一步改革户籍制度，不仅无助于启动内需，而且还可能激化社会矛盾。

第二个与劳动力有关的问题涉及两个层次。从宏观趋势上看，中国所谓的人口红利正在逐渐消失，尽管人们对“刘易斯拐点”是否到来依旧存在争议，但毫无疑问的是，照目前的趋势下去，中国的廉价劳动力时代必将终结，这将使中国未未的经济增长放缓，使宏观经济迎未一个大右转。

而从人力资本角度看，农民工的收入增长速度远低于经济增长速度，尽管与在农村时相比，农民工的收入有大幅增加，但其增收依旧是一个问题。教育和培训能否提升农民工的收入，却不仅仅只是教育的问题，还需要相应的制度变革。

本部分最后一个问题与农地，制度相关。农民进城涉及的另一个大问题就是农地的使用和流转问题。一方面，如果农地只能用于农作，尽管也有可能因为经济作物等增加收入，但这一收入与农地改变用途获得的巨大收益相比就显得小很多，所以限制农地用途对农民增收不利。

另一方面，如果允许农地变史用途，那么农地i/,t.转市场就应该得到进一步完善，而不是政府征地卖地一手抓，剥夺了农民的实际参与权。目前的农地流转制度不仅容易造成失地农民无法参与土地流转的讨价还价过程，而且也使他们得不到公正的补偿，容易引发群体性事件，造成基层社会失范。这都不利于解决“三农”问题，也无助于中国的城市化进程。

因此，“三农”问题的重中之重还在于让农民有自由选择权。不仅要让农民能自由选择进城，进了城能享受城市的福利和公共服务，而且要让农民有转让农地获取收益的正当权利。

自由迁徙的经济价值

上海交通大学经济学教授、复旦大学教授陆铭

对一个大国来说，自由移民的重要性远不只是保障人们的权利。自由移民是缩小区域差距，井在一国内部实施统一的货币和财政政策的保障。

农业生产困境

央视纪录片《舌尖上的中国》里讲了一个关于“松茸”的故事。松茸是城里人餐桌上的一种美味食用菌，还作为高端食材远销日本。在香格里拉的一个小村，村民在雨季的每天凌晨3点出门上山找松茸，如果去晚了，松茸就被别人挖走了。这个故事背后有重要的经济学含义。

采松茸显然是一项各顾各的零散性生产活动。松茸的产出完全是天赐的，那么，我们很容易找到一个办陆来协调各户的行动，又能使得每个家庭的收入不变，而且不用那么辛苦。比如说，由一个组织来规定每家早上出门的时间不能早于4点，或者每家上山采松茸只能走固定的线路，抑或让一些家庭单号上山，另一些家庭双号上山等。

问题是，这样的组织和协调行动为什么没有出现？在农业经济领域还有大量类似的问题困扰着很多研究者。在一个村子里，为什么大家都知道农业应该实现规模经营，但规模经营却迟迟未能实现？答案其实很简单，农村人太多。人多了，协调成本就上升，统一行动和管理就难以出现，生产就难免是小规模而低效率的。

农业生产的低效率与其生产特征有关系，因为农业生产有一种瓶颈资源，那就是土地，土地的数量是有限的，而且土地的产出增长也是有极限的。在松茸的故事里，这个有限的资惊就是大山，而其产出的极限就是靠天决定的松茸产量。在土地资源及其产出都接近极限时，要提高农民的收入，最终只有一条路，那就是减少农业人口。

采松茸、烤松茸之别

这就引出了本文的第二个问题：为什么采松茸的农户一定要在家乡采松茸，而不是去城里的每馆里烤松茸？若不是有各种制度制约，如果农户不是特别偏爱家乡的生活，那么进城打工，而且是到东部城市打工，才是合乎理性的选择。

当前，中国城乡收入差距是3倍多。在各省之间，最富的上海市2010年人均GDP已经达到76074元，而最穷的贵州省人均GDP仅为13119元，前者是后者的6倍。自由迁徙的意义在于，它能保障一国居民最大化自己收入的权利。

从长期来看，只有自由移民才是缩小城乡和地区间收入差距的有效方式。一方面，有的采松茸的农户可以进城务工和定居，收入比在农村时成倍上升；另一方面，留在家乡的可以继续采松茸，但采松茸的人少了，人均收获将大幅度提高。

经济学原理告诉我们，如果移民是自由的，那么，最终只有当城乡间和地区间的实际收入差距缩小至零，劳动力流动才会相对稳定下来。这时，城乡和区域间的平衡才能真正实现，这是在发达国家已经实现的景象。

对一个大国来说，自由移民的重要性远不只是保障人们的权利。更为重要的是，只有当劳动力流动起来的时候，不同地区才能形成相互之间的分工与合作，有的地方造汽车，有的地方搞旅游。地区之间形成经济上的相互依赖，是保持国家统一和市场整合的最有效途径。

劳动力自由流动了，人们就可以选择适合自己的生活方式。在地区之间，人口流动可以形成地区之间的竞争，如果一个地方的公共服务搞不好，我就走人，把钱、事业和潜在的税源全部带走。地方政府为了当地的税收，就必须搞好公共服务。现在，中国的地方政府不愿意多花钱改善公共服务，其实就和人口不能自由流动有关。

更为重要的是，如果劳动力不能自由流动，地区之间的劳动生产率差距就不能顺利缩小，当地区之间的劳动生产率差距很大时，要在一国内部实施统一的货币和财政政策将后患无穷。

比如，当经济总体上衰退时，一个大国可以采取扩张性的货币政策，常用的做告就是降低利率。利率降低的结果是剌激投资，鼓励地方政府借债。

如果全国各地同时借债，相对来说，欠发达地区更容易出现借债过度的问题，因为地方政府总是想在短期内促进经济增长，却会忽略偿债能力应建立在劳动生产率基础之上。一旦经济过热，政府采取紧缩政策来应对的时候，首先出现偿债危机的就是欠发达地区。

欧洲的警示

这种危险正在欧洲的国家间出现，也正在中国若隐若现。看一下数据就能知道，每一次欧盟扩张之后，欧盟成员国之间的发展差距都呈现缩小趋势。

这非常符合经济学理论的推断，要素（特别是劳动力）的自由流动能够带来国家（或地区）间经济发展水平的“收敛”。欧盟的目标是在一体化的进程中实现共同繁荣。

但这里存在一个不可避免的难题：经济发展水平的收敛是需要时间的。从长期来说，我们有理由相信，欧盟内部的平衡发展可以通过人口流动来解决。

问题是，欧洲虽然在名义上是劳动力自由流动的，但实际上各国间却有语言、文字、文化等多方面差异，使得移民难以完全自由。于是，欧盟不断扩张的结果就是，随着边缘国家的加入，欧盟成员国间的发展差距呈现上升趋势。

将欧洲的问题和中国的问题联系在一起想，是个非常重要的视角。欧洲的面积和中国差不多，欧盟的国家间差距和中国的地区间差距也很像。欧盟在一体化进程中出现的问题，也可以与中国地区间出现的问题进行类比。

相比于欧盟，中国的优势是在政治上的统一。同时，地区之间有共同的语言和文字，文化的差异毕竟也小于欧盟成员国间的文化差异。因此，在中国原本是可以较容易地实现地区之间的自由移民的。只可惜由于历史上对于地区间移民的限制太久，也由于在现实中移民所带来的矛盾太多，大家都惧怕移民流动会使既有的矛盾撒化。

一个现实的担忧来自外地人会分享本地人的公共服务。但是，这一担心是建立在本地公共服务总量不变的基础之上的。实际上，随着经济发展水平的提高和政府财力的增强，公共服务的总量是可以不断增长的。

这里，问题的本质无非集中在一点上，作为一个国家的一个地区，能不能对外来人口采取类似于一个国家对于外国移民的政策。如果说出于短期的现实考虑，限制移民还不得不持续一段时间，那么，至少这样的限制应逐步地消除。如果中国的城市人口不会减少，那么，为什么就不能逐渐地增加高中的数量？

中国的未来应该是在市场统一和要素流动的情况下实现地区间分工，当上海成为纽约时，中国的内地更像美国的怀俄明州和犹他州，专业化于农业、旅游和资拥产业。如果没有劳动力的自由流动，上海还是会逐渐成为纽约（或香港），但中国的内地却需要面对来自东南亚国家的竞争。

在全球化时代，我们没有理由相信投资者宁愿去中国的内地，也不去劳动成本更低的东南亚。如果真出现这种情况，中国的地区间差距将是香港与东南亚的差距，或者西欧与东欧的差距。

歧视性公共服务有待调整

上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈

主主律上论证迁徙自由并非难事。虽然在现今的中国，宪怯和战律条文中没有“迁徙自由”4个字，但这并不能得出怯律禁止迁徙自由的结论，因为“怯不禁止则自由”。

从社会现实来看，否认中国公民实际上享有一定的自由迁徙权更是荒唐：现在的中国人已经可以在任何一个地方就业和居住，并形成数量庞大的外来流动人口，每年蔚为壮观的春运就是对这一景象所作的生动注脚。

但是，也不能因为中国存在大量的流动人口，就认为我们已经存在充分的迁徙自由。因为那些在外务工的人们所享有的自由实在有限：他们虽然可以在工作地就业和居住，但并不能够享受和工作地居民一样的公共服务，在子女教育和医疗等方面更是如此。换句话说，他们享有了广泛的经济自由，但是在社会公共服务领域与本地居民却存在着较大的差异。

一个非常不好的现象是，近几年来非本地居民所受到的不公平待遇越来越多，井有逐渐从公共服务部门蔓延到经济部门的趋势，房地产调控政策就是典型的一例。

自2010年缩紧楼市政策以来，不少地区纷纷缩紧了非本地居民购房措施，明确只有在本地缴纳社保和个人所得税之后才能具有购买住房的资格。不少地区，比如上海甚至在实践操作中禁止未婚的非本地居民在上海区域内购置商品房。如果说以往的不平等只是存在于社会公共服务领域，那么现在则是蔓延到了纯经济领域。

本地居民能够从这种歧视政策中受益吗？显然不能。

虽然外地居民无法享受罪日本地居民均等的公共服务，避免了外来人口和本地居民“抢蛋糕”的现象发生。但本地之所以繁荣，大量外来劳动力涌入是一个重要因素。

如果漠视这些公共服务，本地居民的福利就会被挤压因为政府每年的公共投入只是以本地居民的人口计算，但现实中的学校和医院却不得不接纳那些非本地居民，因此导致公共服务不足。不少地区拥挤不堪的学校和医院就是一个明证。

所有的不公平待遇，均会在这部分人口的消费支出中体现出来，从而酿成更为不利的后果。既然工作地的政府未能给外来人口提供均等的公共服务，那么这部分人口就会压缩支出，不会将工作地视为充分消费的区域。由于无住享受社会公共住房，也不能在这里进行大宗的固定资产投资一一无住购房和购车，那么他们的任务就是多存钱，少消费。

内需不足是当前中国经济发展的一个棘手问题，对外来人口的种种歧视是形成这一现象的原因之一。这种歧视的最直接后果就是抑制了近2亿流动人口扩大消费，而这本该成为中国经济增长的内生动力。

以迁移自由促规模适度

北京师范大学社会发展与公共政策学院讲师田方萌

中国正在经历人类历史上最大规模的城市化进程，推进城市化的政策议题也就成为当前政府关注的焦点之一。陆先生指出，城市扩容有利于就业增长和经济发展，低技术劳动力从中获益尤多z强调了人口集聚的规模效应和外部性，挑战了控制大城市规模的主流观点。人们一般认为，大城市比中小城市浪费了更多能源，其实在某些方面，情况恰恰相反。

生物学家发现，哺乳动物的单位能耗与体重成反比例如北极熊体形越大，为每磅肉消耗的能量就越少。国外研究也表明，以每万人拥有的加油站计算，大城市比中小城市建设的加油站更少，看来人口聚集的确很环保。

但“大有大的难处”。这里我们可以拓展英国经济学家科斯分析企业边界的思路：一种组织的扩张成本超过其扩张收益时，就应适可而止了。具体到城市这类空间形态的组织，其发展可能受到天然屏障或资惊供应的硬性约束，比如建设在盆地中的城市很难向周边山区扩展，而水资源短缺也构成了人口增长的瓶颈。

更重要的是，城市会因自身发展而停止扩容。随着一座城市的人口增加，每迂入一位劳动力的边际成本也会上涨。同时，污染和犯罪问题也可能日趋严重。当大城市变得越来越不宜居，人们就会考虑、迁移到规模小的二线城市，而二线城市的人口增长，又会引发当地居民向更小的三线城市迁移。

如果一国国民享有充分的迁移和繁衍自由，他们最终会如何分布在众多城市？20世纪40年代，美国语言学家齐普夫观察到词频的分布呈现特定规律：使用频率越高的词汇，在语言中的数量就越少。他后来发现，城市规模的分布也符合“齐普夫定律”，即规模越大的城市，数量就越少。从清朝的中国到20世纪初的美国，这一定律广泛适用于许多国家不同时期的城市分布格局。目前还没有人能够完美地解释“齐普夫定律”的成因。

不过，人类的聚居地并没有都变成大城市，尽管它们享有规模优势。美国是世界上自由流动程度最高的大国，可美国人并没有建设十几个纽约市，大部分国民仍居住在中小城市。这就像食物链的结构，城市规模也呈现出大小不一的分布，发挥着各自的经济功能。因此，城市并不见得越大越好，关键在于适度，而迁移自由正是达到适度规模的最佳手段。

中世纪的欧洲｜谚语说：“城市的空气使人自由。”如今，尽管劳动力流动的阻碍逐渐变小，但拥有真正的城市身份依然困难重重，出现异地高考、社保转移等政策问题也就在所难免。最终的解决之道在于降低大小城市的准入门槛，缩小城市之间公共物品的供应差距。这样，那些渴望一展身手的人们才能在大都市落脚，那些希求恬静生活的人们也可以在中小城市安居。规模的确重要，自由更加重要。

放开户籍促消费

上海交通大学经济学教授、复旦大学教授陆铭

中国的城市化推进了生产，却没有同步推进消费。户籍制度是其中最关键的制约因素，放开户籍，促进消费，是下一阶段城市化进程的重中之重。

没有一个国家像中国这样，在农业GDP已经降到全部GDP的10%时，其农村人口仍有50%，而且这个数字还没有包括已经进城打工的农村人口。也没有一个国家像中国这样有如此低的消费率，在2009年，最终消费与GDP的比率仅为48%，而扣除政府消费后，居民消费与GDP之比仅为35%。

无论是与发达国家相比，还是与相近发展阶段的印度和巴西比，或与同处于储蓄率较高的日本和韩国比，中国的消费率都很低，甚至低于日本和韩国的消费率历史上的最低点，而且主要是因为居民的消费率低。

中国的工业化进程支撑了大量出口，而消费增长却相对受阻。与此同时，中国的城市化进程也受到了抑制。这两件事都与众不同，相互之间一定存在某种联系。解开这个困惑的关键在于户籍制度。它就像一个模子钉进了中国的市场体制，产生了一系列的经济影响。

户籍制约消费

一方面，户籍制度增加了劳动力流动的成本，制约了农民工市民化的进程；另一方面，长期以来，中国农村剩余劳动力的数量不能得到充分择放，农业劳动生产率低下，农业收益低，这也成为农民工进域的工资要求的参照系，长期的低工资形成了出口加工制造业对于低成本劳动力的依赖。

这说明进城农民工的消费受到了户籍制度的制约。根据陈斌开、钟宁桦和我2012年的一项研究，如果忽视居民的其他生活要素，一个没有所在城市户籍的外来居民与当地城市居民相比，前者的消费要比后者低30%左右。由于农民工数量庞大，我们大致可测算出这一由户籍制度所导致的“消费损失”究竟有多大。

算出来的结果有点儿让人吃惊，它相当于数据所在年份的家庭消费的4.2%，或中国GDP总量的1.8%。别以为这是个小数目，中国每年GDP的增长不过10%左右，也就是说，户籍制约的消费损失相当于每年GDP增长部分的11％。由于进城的农村劳动力在持续增长，而且户籍制度的制约始终存在，因此，其对消费的制约效应也在年复一年地发生。

经济学理论告诉我们，人在面对风险的时候，需要储蓄以防不测，而如果社会保障体系健全，则储蓄的动机将减弱。中国的社会保障体系日益健全，但农民工的状况却改善甚少。根据国家统计局2009年的数据显示，雇主为其缴纳养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的农民工比例分别为5.9%、9.7%、20.7%和1.8%。

不难看出，农民工社会保障的覆盖水平仍然较低，绝大部分农民工没有参加社会保险。而从农民工的工作性质和收入来源看，其签订短期合同的比率和来源于个体经营收入的比重均远高于城市居民。

不能安居乐业的预期会制约耐用消费品的消费。如果外来务工者几乎不能在打工城市定居，那么，其行为将是能省则省，因为耐用消费品很难随身带走。

有人可能会说，农民工将钱寄回家了，这其中也有消费，只不过是发生在农村。在我们的研究里，即使将汇款全部计入消费，户籍因素仍使移民的消费低于城市居民18%。户籍对于消费的制约也不是因为文化和习惯等，因为住在城市里时间更长的农民工并没有在消费上更接近于城市居民。如果将那些出生在农村却已获得城市户籍的居民与未获得本地户籍的移民作比较，他们的消费差别是26%。也就是说，户籍对消费行为的影响巨大，有城市户籍就会多消费。

一个很自然的猜测是，即使户籍的确制约了消费，其作用也会随着时间的推移而下降。然而事实并非如此。从数据看，户籍对消费的制约作用随着收入的上升而上升。这其实很好理解，人变富了之后，对非必需品的消费比重将上升，对吃穿的消费比重则下降。

换言之，钱多了反而能省钱的空间更大。如果将消费分成若干项看，与城市居民相比，外来移民在吃穿方面的消费虽然较低，但更明显的差别出现在家庭设备、健康医疗和文化教育等方面。

农民工的数量稳定增长也会加强户籍对消费的制约。国家统计局的数据显示，2010年全年，农民工总量为24223万人，其中，外出农民工15335万人，在本乡镇内从事非农产业的本地农民工8888万人，而且这些数字还在增长。这部分居民如果没有户籍制度的制约，他们的身份应该是城市居民，而不是农村居民，所以，农民工的数量持续增长也将使加总层面的“消费损失”日益增加。

适时开放户籍

很多人喜欢将中国与20世纪80年代的日本相比。表面上的确如此，贸易盈余大幅攀升，本币升值压力巨大，房地产呈现泡沫迹象。

但中国的不同之处在于，这是一个“转型和发展中的大国”。30年前的日本不曾像中国这样存在着诸多制度制约，而中国当前存在的制度制约却戏剧性地提供了潜在的增长动力。

30年前的日本也基本上完成了城市化的过程，进入了发达状态，而中国却仍在发展中，其城市化进程如果不受到抑制，还将为经济增长和劳动生产率的提高释放新的活力。日本也从未像中国这样，在城市化进程中出现如此大规模的跨地区劳动力转移，成为在一个地区间劳动生产率差异巨大的“大国”，这恰恰为经济资糠的有效配置提供了潜在空间。

遗憾的是，城市化对于中国结构性调整的意义被严重忽视了。在城市化速度方面，政府似乎有意压低城市化的速度。“十二五”规划提出，到2015年，城镇化率由现在的47.5%提至51.5%,5年提高4个百分点，低于当前大约一年1个百分点的速度。

同时，政府试图在未来向内地采取倾斜性的供地政策来支持其发展。但如果看数据，恰恰是在内地，城市面积扩张的速度约是非农业人口增长速度的2倍多。在城市体系的调整方面，政府的政策导向是重点推进中小城镇的发展，限制特大城市的发展。户籍限制更严的是作为劳动力主要流入地的大城市和特大城市，而在我们的研究中恰恰可以看到，越是在大城市和沿海城市，户籍对于消费的制约作用越大。

启动消费的口号人人都会喊，但中国当前的情况却是，我们在作茧自缚。2007年经济危机发生以来，中国运用加大投资的方式度过了危机，但在结构调整方面却“雷声大、雨点小”。

现有的通过补贴来增加农村消费的方式虽然有效，但只是短期措施，与城市化进程的历史趋势相悖。与其补贴农民在农村建房，不如补贴进城农民工在城市租房。

如果不想通这些道理，中国经济过度依赖技资和出口的增长方式将难以转变，结构性扭曲所造成的风险会不断积累，直到下一轮危机卷土重来。这是经济规律，没人可以幸免。

户籍三问

上海交通大学经济学教授，复旦大学教授陆铭

城市堵了，流行的政策是控制人口。好简单！其实，这种控制人口的政策不仅治不了堵，反而会给人心“添堵”，给中国经济增长的道路“添堵”。在此，不姑问以下三个问题。

公共服务能否均等？

有没有一个理论，支持对城市人口规模的人为控制？

坦率地说，到目前为止，我没有发现一个理论认为城市的人口规模是需要通过行政手段来加以控制的。谨慎起见，针对这个问题我又问了其他研究区域的城市发展学者，答案都是“没有”。

那么，一个城市的人口规模是如何决定的？其实，只要想想自己去某个城市工作和生活的原因就可以了。为什么有很多人愿意在城市（特别是大城市）工作和生活？

从好的方面来讲，大城市给人们带来更丰富的消费品和更多的服务种类，以满足人们的需求。同时，大城市也能借助人与人之间的互动产生相互学习的效应，从而提高劳动生产率。优秀的人才之所以聚集在大城市，也是因为大城市比中小城市有更强的相互学习效应。研究发现，与高技能相比，低技能劳动者在城市中从他人那里获得的相互学习效应更强。当然，集聚也会带来一些问题，相对于中小城市来说，大城市更为拥挤，犯罪率也较高。

于是，不同的人根据自己的情况来选择居住地。通常来说，越是从事知识密集型职业的人，越向往丰富生活的人，越愿意生活在大城市。但这样就得支付更高的生活成本，比如房价和交通拥堵。

不同人的选择结果相加，决定了城市的最优规模。值得强调的是，城市最优规模井不是一个固定不变的值。随着服务业比重的提高，城市的最优规模也是增长的。

更通俗地讲，城市的生活成本是调节城市人口规模的自然机制。之所以不能指望政府代替市场来控制城市规模，是因为政府根本不可能知道怎样的规模对城市来说最合适。

这一点我必须坦白地说，控制人口规模的政策虽然流行，在本质上却不是正确的理论。

唯一的解释就是，控制人口规模其实就是为了保护原有城市居民的既得利益，因为人们总是认为外来人口进城会分享原有居民的福利，特别是公共服务领域内的既得利益。

在城市扩张的过程中，基于提高劳动生产率目的的人口流动有利于经济发展和生活质量的提高。

中国的现状有点儿特殊，在历史上，中国已经形成了地区之间公共服务水平的巨大差距。政府真正要控制的，只是那些仅仅为了获取更好的公共服务而进行的人口流动。

即使如此，正确而有效的政策也不是直接去控制人口，因为政府几乎无怯判断那些进城的人当中谁是为了就业，谁是为了公共服务。

政府要做的是使地区之间基本公共服务的适度均等化。

在中国，政府还有一项特殊任务，就是逐渐降低高校集中的大城市录取本地学生的比例，否则这种教育资捆的非均等化只能加剧。即使要给中国式的控制人口政策找一个理由，也只能是公共服务的地区间非均等化问题已经积累太久，如果要放开户籍，必然会对城市造成太大压力。反过来说，渐进地放开户籍，在一定程度上一定是对城市人口的流入进行控制，但必须明确，控制人口不是根本出路。

是否激化社会矛盾？

世界上有没有哪个城市只要“大学生”，不要“小学生”的？当然没有。

原因很简单，城市是服务业集中的地方，越大的城市，服务业比重越高，而大量的服务业岗位的从业人员并不需要很高的技能。因此，一个城市如果没有“小学生”而只有“大学生”，是无t幸运转的。

在一些城市的控制人口政策中，几乎无一例外地潜藏着这一层意思，他们不欢迎低技能者。极端的政策甚至要“对吸附大量流动人口的餐饮、j先梅、美容美发等企业和小百货店、小食品店等各类场所实行强制退出机制”。

这样有差别地控制人口，效果会理想吗？不会。对于那些在城市里谋生的人来说，这无异于被砸了饭碗。对于城市的原住民，或者被城市所欢迎的“人才”来说，如果缺少服务业相关从业人员，那么生活成本将上升，生活质量将下降。表面上看，限制外来人口似乎保护了原住民的福利。但实际上，控制人口的政策会间接地使原住民利益受损，而这一点却被人们所忽视。

更重要的是，给予户籍与否还是控制人口的政策手段，那么户籍控制得越严，原住民和新移民之间的社会分割现象就越严重。只要中国的城市无陆将自身像一个独立的经济体那样把外来人口挡在外面，那么即使存在人口控制政策，还是会有人为了追求更好的工作和更高的收入而进入城市。

而当他们已经进入城市后，却恰恰被户籍制度挡在正常的城市生活之外，在就业、社保、公共服务等方面受到歧视，这样的城市将会出现越来越多的社会矛盾，也会为应对这样的社会矛盾而消耗越来越多的资源。

与其将资源用来应对由户籍身份而产生的社会矛盾，何不把它们用来实现公共服务的均等化，从而减少社会矛盾呢？当前，在一些大城市，没有户籍的常住人口已占常住人口总数的1/3'在一些南方城市，这个比重甚至远远超过50%。

新一代的城市新移民当今所处的生活状态可概括为“留也留不下，回也回不去”。留不下，是因为没有户籍，从而不能充分享受城市户籍人口的福利，生活成本太高，难以在城市生根；回不去，是因为新一代的移民已经习惯了城市生活。

如果城市仍在户籍制度问题上采取以堵为主的政策，那么即使可以缓解交通矛口居住的“培当前，政策制定者还应考虑一个问题：再过20多年，中国的城市化水平可能达到75%甚至更高，那时在城市人口中还可不可能存在户籍身份的歧视？

如果我们对这个问题的回答是否定的，那么就应尽快地让更多人体面地在城市生活，并且让其自愿加入城市的养老体系，既对百姓好，也能缓解城市的社保压力。

难道要把户籍改革的困难不断往后拖延，直到社会矛盾转化成为社会危机吗？

人口承载力有极限吗？

世界大城市的人口规模仍在扩张，为什么中国不能？当前，在主张控制城市人口规模的人那里，最重要的关键词就是“承载力”。而且不断有数据说，“据测算，某某城市的人口承载力极限是多少，而目前的人口早已突破了极限”。

但换个思维方式，我们不得不问这样一个简单的问题：如果承载力真的有这样的极限，那么当极限一次又一次地被突破肘，那些在极限外的人是如何被承载的呢？

事实上，正如前面说的，如果人口增加形成了对城市资源的竞争，那么一定会带来城市资源价格的上升，而资源价格的上涨自然会阻碍人口的进入。

在发达国家，为了让拥有不同技能的劳动力在城市里和谐共生，政府甚至会为低收入者提供廉租房，以防止城市的高额生活成本将其阻挡在城市之外。

政府这样做主要有两个原因：一是低技能劳动者是消费型服务业的供给者，是城市生活所必需的：二是低技能劳动者的就业和收入本来就应成为政府工作追求的目标。

城市人口规模的扩张会带来一些问题，但只要规模扩张的好处更大，那么人口规模就会继续增长，直到规模扩张的负面效应超过正面效应。

这个基本原理决定了城市的最优规模，当服务业比重不断上升，特别是经济发展对于知识和技能的要求越来越高时，城市的大型化就越来越显示出其必要性。这也解释了为什么在全球范围内，一些大城市的规模仍在不断扩大。

当然，这并不是说每一个城市都要成为大城市，更不是说城市规模应该无限扩张。每一个城市的地理位置不同，功能定位不同，产业结构不同，其最优规模也就不一样。

这里的关键问题是，规划师和政策制定者并没有科学的标准来事先判断一个城市的规模应该多大。

对于城市最优规模而言，市场是最佳的发现机制。

已有数据说明，由于存在对人口流动的管制，从现状来看，中国的城市规模普遍偏小，而大城市的数量又不够多，规模也不够大。

解决城市规模问题的难点在子，人们的直觉总是最先感受到城市扩张所带来的问题，但城市规模扩张对于劳动生产率和生活质量的正面作用却很容易被忽视。

其实，简单地将“城市病”归结为人口规模是缺乏科学依据的。

城市的扩张在多大程度上会让城市生病，关键还是看科技和管理。合理的人口扩张有利于转变城市的职能，通过服务业的发展降低单位GDP的污染排放，人口的合理扩张还有利于分摊地铁等公共交通的成本，以此缓解交通拥挤，减少生活排污。

对此，看看香港就知道。香港面积不大，而在有限的面积里，政府也保留了大量的绿地和郊野公园，人们只是集中居住在香港那些岛屿的边缘地带。但是，通过道路的合理规划，通过地上和地下各类交通设施的完善，在这块世界上人口密度最高的地区，却几乎不存在严重的交通拥培和污染问题。当人们普遍认为：“城市病”是与城市规模和人口密度相伴生的问题时，香港的经验被严重地遗忘了。

应对潜在增长放缓

中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡日本

当前我国经济增长出现的下行趋势，既有宏观经济周期因素，也反映了长期潜在增长率的变化。周期性下行与长期减速由不同因素引起，因此，在认识上应该将两者分开：而在应对政策上，要特别防止采用剌激性手段应对经济长期减速的趋势。潜在增长率难以超越，却可以通过改革予以提高。

长短期之变

供给和需求两个因素影响着经济增长。长期看，经济增长受供给方因素制约，这些因素包括劳动力、资本等要素及其生产率和全要素生产率。在经济发展的不同阶段，生产要素供给水平和生产率提高方式皆具有阶段性特点，构成特定的潜在增长率。在改革开放的30多年中，得益于人口红利，我国要素供给充足，生产率提升空间巨大，潜在和实际增长率均达到很高水平。

据估算，我国潜在增长率在1978-1994年为10.4%,1995-2009年为9.8%。这两个时期的实际增长率分别为10.1%和9.9%。其中，贡献因素71%来自资本形成，8%为劳动力增长，4%为人力资本积累，7%为人口抚养比下降，10%为全要素生产率提高。然而，由于劳动年龄人口于2010年停止增长，以此为标志的人口红利消失，上述贡献因素将出现不利于经济增长的变化趋势，导致潜在增长率降低。

与此同时，从短期需求方面来看，欧债危机抑制了欧洲｜对中国产品的短期需求。美国的经济也没有恢复到2008年次贷危机爆发前的水平，其对中国产品的需求同样受限。尽管美国出台了第三轮量化宽松政策以剌激经济，但此轮政策的时滞效应恐怕未必会使美国对中国产品的短期需求大幅上涨。由此来看，出口对目前的增长放缓的确有一定影响。

但估算表明，在“十二五”和“十三五”时期，我国GDP潜在增长率将分别降至7.2%和6.1%。

目前我国经济增长的下行趋势，是受欧债危机和主要发达经济体复苏乏力的需求因素的制约，也是潜在增长率降低的表现。虽然受出口、投资和消费需求的影响，实际经济增长速度可能周期性地分别处于潜在增长率之上或之下，但归根结底，由供给方因素决定的潜在增长率构成了对未来经济增长速度的根本制约。

潜在增长率

在理解潜在增长率问题上，存在着一个致命的误区，即？昆淆经济增长的供给方因素和需求方因素。在很多情况下，人们常常会把由潜在增长率下降导致的增长减速，误认为是由需求不足导致的，因而主张采取扩大需求的办住刺激经济增长。

例如1990年，日本以人口抚养比上升为标志，人口红利正式告罄，潜在增长率大幅度降低。但许多经济学家和决策者认为，减速是需求不足导致的，多年来政府坚持采取宽松的货币政策和刺激性的财政政策，政策倾向上不啻南辗北辙，陷入了“失去的20年”。

尝试超越潜在增长率的政策工具，可能体现在产业扶持政策、区域发展政策和宏观经济剌激政策中。固然，产业政策着眼于动态比较优势，区域政策旨在促进平衡发展，应对短期宏观经济周期波动，必然包含剌激需求的政策意图和政策手段。

但是，这类政策应用的限度是使实际增长率与潜在增长率相符，一旦应用过度，必然导致扭曲的结果，加重经济发展的不协调、不平衡和不可持续。在这类发展政策的引导下，地方竞争使各地为了追求经济增长速度，造成资源浪费、环境污染等问题，甚至引发群体性事件，造成社会的不安定。

从国际经验和我国现实看，通过政策手段不遗余力地“保增长”，会“欲速则不达”。

首先是造成生产要素价格扭曲。人为推动的大规模技资意味着过多廉价资本的投入，压低了资本要素的相对价格，导致背离比较优势的资本密集程度提高，井加剧资本报酬递减现象。

其次是造成资源的浪费，加重已经呈现出的产能过剩。外在于市场力量的投资行为，容易导致资惊的配置不当，投资效率降低，进而造成产能过剩。

最后是造成不恰当的保护。对于因经营不善而应退出的企业和行业给予补贴等各种优惠，甚至政府进行直接干预，以防止其倒闭。这些保护总是以就业、GDP和税收的名义做出，结果则是保护落后，伤害竞争机制，造就“僵尸企业”。

下一步改革

然而，潜在增长率并非不可改变。通过挖掘相关生产要素特别是劳动力供给潜力、提高要素生产率和全要素生产率，可提高潜在增长率，从而允许经济实现更高速的增长。对我国来说，可通过改革提高潜在增长率。下列相关改革应被置于优先地位：

第一，推进深度城镇化过程。加快城镇化固然是扩大内需、剌激经济增长的引擎，但推进农民工市民化，继续挖掘劳动力供给潜力，提高劳动参与率及其稳定性，是有助于显著提高潜在增长率的重要举措。这陆及户籍制度和土地制度等领域的改革。

第二，保持教育优先发展的趋势。经济增长的长期可持续性，要求顺应创新和产业结构升级对人力资本的需要，大幅度改善和提升劳动者技能。在义务教育毛入学率达到或超过100%之后，学前教育和高中教育入学率的提高是增加未来劳动者受教育年限的关键，而高等教育发展更是发掘国家创新能力的必由之路。这j步及对教育体制和培训形式进行根本性的改革。

第三，提高全要素生产率。在超越劳动力无限供给阶段之后，经济增长的唯一可持续掠泉，是通过资掠重新配置和技术进步实现全要素生产率的不断提高。随着三次产业之间的资惊重新配置效率终将式傲，今后全要素生产率提高将更多地来自以下方面。

其一，由于各行业之间存在生产率的差异，生产要素向生产率更高的行业流动，可以继续产生资源重新配置效率。其二，行业内部的企业之间也存在生产率差异，允许更有效率的企业生存、扩大和发展，相应掏汰那些长期没有效率改进的企业，可以提高行业甚至整体经济的生产率水平。这就要求政府进行相应的改革，拆除行业进入和退出壁垒，消除生产要素流动的制度性障碍，通过竞争机制实现优胜劣汰。

深化改革固然是长期可持续增长的必由之路，但不应过于功利地看待改革，期待改革对于经济增长有立竿见影的效果。面对潜在增长率的下降，一方面我们需要把改革推向新的高度和深度，为更长期的持续增长构建制度条件：另一方面也要做好充分的心理准备，习惯并接受较低的增长速度，把增长模式从立足于投入增长的速度型，转向立足于生产率提高的质量型。

低劳动力成本优势不值得坚守

耶鲁大学教授陈志式

南海丰田、深圳富士康给工人涨工资，是件值得高兴的事。改革开放30余年，人们的绝对生活水平的确提高了，但从相对角度看，好处大多流向了政府和企业。

看到因工人停工、跳楼事件引发的涨工资，一些学者认为，让自由工会或其他自发组织代表工人“集体协商”工资与其他福利是引火烧身，因为这从根本上会威胁到中国的低劳动力成本优势。也就是说，一且中国的低劳动力成本优势没有了，经济发展就要受挫。

当然，这种担忧站不住脚。低劳动成本是过去和今天的现状，是暂时可以利用的“优势”，但经济发展的目的不是为了留住低劳动力成本优势，而是要尽早终结这种状况。

改革开放之初，劳动力成本优势基于两个前提：物资严重短缺和劳动者权利较低。在生存权优先于体面权时，基于低人权的低劳动力成本优势可以理解。但随着经济的快速增长，为生存而生产的必要性逐渐降低，特别是20世纪90年代中后期，物质产能过剩，对出口市场的依赖快速上升。

按照其他国家的经验，此时，基于低人权的劳动成本优势应逐渐下降，让劳动收入跟着劳动生产率同步增长。但在尝到低劳动力成本优势带来的增长甜头之后，政府开始把坚守低劳动力成本这一“优势”变成政策目标，不许攻破了。

近几年，企业雇主的谈判地位越来越强，单个工人的议价地位越来越小，特别是没有城市户口、没有正式身份的农民工更没有主动谈工资的地位。于是GDP一直在快速增长，但劳动报酬占比却逐年下降。

劳动报酬占比过低的副作用很多。一是国内民间消费增长慢，使得经济更多地依赖投资和出口z二是劳动成本总是较低，消除了企业追求新技术的动力，因为用低成本的工人就能做的，企业自然不会去花钱做技术革新z三是低劳动力成本优势持续太久，会使全球制造业产生的污染在中国集中得太多，子孙后代不会满意。

我不是要求各级政府推出新的最低工资政策，或通过劳动战强制提高工人待遇。不需政府干预，而是把自由工会权等还给工人，把自由迁徙权还给公民，让他们不管出生在农村还是大中小城市，想到哪里找工作就有权利去哪里应聘，井享受那里公民的保障待遇。

一旦公民的权利、工人的契约自由与迁居自由权利得到保障，他们跟雇主谈价的地位就能提升，获得体面工作的可能性才会成为现实。通过雇工和企业的动态博弈，一种新的劳动力市场均衡才可建立。我们不能再留恋基于低人权的劳动力成本优势。经济发展的目的不是为了保住低劳动力成本，而是恰恰相反。

建立工资正常增长机制

中银国际首席经济学家曹远征

富士康在中国内地十几年来的快速发展，以及2010年的富士康事件并不是偶然的，它表明中国经济发展阶段正在发生变化。

劳动力低成本难以为继

在过去30多年中，中国的劳动力，特别是农村劳动力似乎处于“无限供给”状态。由于“无限供给”，不但使劳动力成本低廉，而且可以长期维持，缔造了中国低成本制造的基础。当国际资本与中国低廉的劳动力成本相结合，便出现了以国际市场为目标的出口导向型加工贸易产业，富士康是其中的佼佼者。

国际经验表明，劳动力“无限供给”仅是经济长期发展的一个特定阶段。随着工业化的进行，一方面，廉价的劳动力降低了成本，使产品价格具有了竞争力，或增长了市场份额，或提高了利润z另一方面，由于工农业的剪刀差，工业部门的工资水平高于农业部门，吸引着劳动力，尤其是农村劳动力源源不断地加入工业部门。

由此形成了劳动力“无限供给”条件下的经济增长，即“刘易斯模式”。亚洲各·国早期以工业化为特征的经济增长无不体现了这一模式。

但是，随着工业化的深入，剩余劳动力终究要吸纳殆尽，“刘易斯拐点”开始出现，这意味着劳动力成本，即工资开始普遍上升，经济发展继而进入新阶段。产品的竞争力不再依赖廉价劳动力，而是取决于技术进步，即劳动生产率的提高。

种种迹象表明，中国经过长达30余年的快速工业化，以衣民工为标志的农村过剩劳动力大规模转向非农产业，农村作为劳动力“无限供给”的蓄水池已开始干捆。

换言之，中国劳动力“无限供给”的态势正在发生变化，“刘易斯拐点”正在来临，劳动力成本，即工资开始呈现普遍上涨的趋势。从这个意义上讲，富士康事件、广本事件，以及2010年最低工资的普遍上调并非孤立事件，这都预示着中国低成本制造时代正处于转折的前夜。

避免工资无序上升

中国劳动力“无限供给”的态势正在发生变化，工资上升成为正常现象。但目前的工资上涨方式却是非正常的。

突出表现在，单个工厂的雇员和雇主之间的一对一谈判，并伴随着停工威胁。于是工资上升不再是个连续的过程，而是间断的一次性大幅提高，其间并无太多的规矩可循。

如果这种工资无序上升的现象蔓延，贝lj会对中国经济和社会的持续发展带来伤害。反映在宏观上，尽管劳动力成本上升是个趋势，但工资土升过猛，极有可能使整个经济因成本突然高企而形成工资、物价螺旋式上升的局面。

宏观经济的不稳定反映在微观上，表现为工资一次性大幅上涨。这不但会侵蚀利润，损伤企业发展的后劲儿，而且短期瞬时变动也会对企业的现金流及财务安排产生干扰E严重时，即使企业的前景很好，也有可能因短期财务困难而陷入绝境。

反映在社会上，工资毫无预兆地突然大幅上升，会造成人们的预期紊乱，这不仅使企业和经济长远发展失去预见性，而且加深了社会矛盾。鉴于此，建立工资正常增长机制已日显迫切。

什么是工资正常增长机制？从表面上看是工资增长有规律可循，因而可预期、可把握。首先，工资长期的增长趋势受制于劳动生产率的提升趋势，亦即工资增长至少不能长期超越劳动生产率的提高水平。中国劳动生产率每年提高5%左右。理论上，工资增长应与此相适应。

其次，在特殊的年代，因结构调整或通货膨胀，工资增长幅度可能较大。这是可以理解的。但总体而言，中国农村剩余劳动力消失转移是个过程，预计在未来10年完成。在这一过程中，如果不出现诸如较高通货膨胀等特殊意外，不直出现过多的间歇性工资大幅调整。

从深层次看，要使工资增长有规律可循，需要有机制保障。国际经验表明，工资增长取决于工会和雇主协会经常化的谈判机制，其特点有二：一是稳定代表不同群体利益诉求且具有理性的社会团体z二是两个团体之间经常化的磋商，不断地相互妥协。

在成熟的市场经济国家，这两个社会团体各自雇佣经济专家、陆律专家及社会专家等专业工作者，他们之间的技术磋商会描述出该行业的发展潜力与可能达到的增长率及如何分配。

在此基础上，劳资双方利益妥协的结果是工资长期增长趋势不会超越劳动生产率提高趋势，井因此使工资增长变得可预期、可把握，相应地也搞足了经济发展和社会稳定的需要。

“他山之石，可以攻玉＼建立工资正常增长机制，可借鉴国际经验。这就需要对现有的工会体制进行改革，井建立跨企业、跨所有制的行业雇主协会，使其真正成为代表劳资双方利益而又充满理性的中国特色谈判伙伴。

以国民收入增长为导向

中国劳动力“无限供给”的态势正在发生变化，同样预示着在这→条件下长期奉行的以GDP为导向的经济增长模式正面临转折，取而代之的应是以国民收入增长为导向的经济增长模式。

这一转变意义重大，不仅意味着经济增长的基础得以重新塑造，从外需为主转为内外需并重z亦意味着经济增长方式的推陈出新，从倚重要素投入的外延式增长转为倚重技术进步的内涵式增长，更为重要的是，这一转变意味着以人为本的经济社会和谐发展的基础开始构建。

对企业而言，需要增加对技术进步主体的人力资本投入，改善其治理结构，提高民主管理水平。对社会而言，需要增加对诸如医疗、教育、文化等软性基础设施的投入，为经济发展提供可持续的支撑。

显然，在这一历史性的转变中，政府职能的转变至关重要，现实要求政府职能要从经济建设型加速转向公共服务型。即使从工资增长这一狭义的角度观察，政府职能上的转变也意味着政府从运动员变成劳资双方谈判的裁判员，从而使举手投足都得当有措。

“刘易斯拐点”真的来了？

《财经》杂志特约学术编辑李华芳

2008-2009年金融危机时，中国政府通过4万亿元大手笔剌激经济，有一个重要的考虑是，要防止数千万农民工的失业影响社会安定。到底有多少农民工会失业，没有确切的统计数据，有一种估计认为高达6000万。对社会失序的担忧的确加大了经济剌激计划的力度。

但事情的变化快得令人诧异。2009年年底，人们还在担心农民工失业，2010年年初突然出现了“民工荒”。前者意味着就业岗位不足，后者则表明完全相反的状况。在这个惊人的转换中，不仅不少经济学家进退失据陷于失语，政策制定者似乎也迷茫了。

富士康系列自杀事件和本田停工事件又将关于农民工的话题推向了新的高潮，“民工荒”不仅被认为是严峻现实，而且主流观点还进一步指出是因为长期的低工资导致了“民工荒”。自杀和停工的极端事件被看成是提高工资的契机，这里预设的一个前提就是不提高工资就找不到工人恰好契合“刘易斯拐点论”的语境。

刘易斯对二元经济的论述是，一个国家在发展初期大致存在两个部门：一个是以农业和农村为代表的传统部门，一个是以工业和城市为代表的现代资本主义部门。农村人多，在农业边际生产率为零的情况下还有剩余劳动力，只要工业和城市部门给一定工资就能吸收剩余劳动力。

在既定工资水平上，这种劳动力供给是无限的，在工资长期不动的情况下，工业和城市部门再投资扩大规模，最终会全面吸收剩余劳动力。而这个点之后不加工资就找不到工人了。

对“刘易斯拐点”的考量可能忽略了经济剌激计划提供了相当多的就业机会，尤其是基础设施建设和大型项目上马需要大量劳动力，短期内可能会出现招工难的问题。在政府投资速度放缓之后，用工缺口可能会减少。

根据2009年第四季度中国人力资源市场信息监测中心对103个城市的就业市场供求进行的信息统计，东、中、西部的岗位空缺与求职人数的比率分别为1.01、0.92、0.93，显示东部地区存在招工难问题，但中西部则未到招工难的水平，存在进一步吸收劳动力的空间。

除了即期因素外，劳动力存在的结构性缺口是由儿方面原因造成的，首先是人口流动依旧受到户籍制度的限制，进城打工的成本提高，导致吸收剩余劳动力的速度放缓p其次是劳动力所具备的技能与工作岗位所需求的技能不匹配，导致岗位空缺p最后是由于计划生育政策造成的20-39岁人口在2000年之后开始减少。总之，一方面是10年来劳动人口不断减少，另一方面是经济发展增加了工作岗位，也会增加缺口。

中国的计划生育政策带来的严重后果之一是青壮劳动力供给减少。这表面上与“刘易斯拐点”类似，实质却极为不同。通过人为减少劳动人口固然会使农业和农村人口减少，但这与农村人口被工业化和城市化所吸纳是两个慨念。

联合国对中国人口的预测认为，15-64岁总劳动人口将在2015年达到顶峰，即劳动人口总数将下降。或许这才是中国未来的工业化和城市化最需要担心的因素。

廉价劳动力时代终结？

渣打银行大中华区研究主管王志浩渣打银行经济师严瑾

中国人口日趋老龄化，劳动力人口增速已不及从前。高等教育机构的统计数据表明，中国人口结构转变已经开始，这一人口结构的变化与近期停工事件和工资增长有紧密关系。

悲观论者担心，工资上涨的宏观经济效应可能带来通胀，但通胀不一定会发生。未来10年内，中国劳动力市场的发展趋势，将对宏观经济和商业环境起到深远影响。

人口结构变化

中国的人口结构已经开始转变。我们估算，2009年和2010年高等教育申请人数有所下降，从2008年1050万人的高峰降至2010年的960万人，降幅达8%。另外，申请人数减少使得被录取的学生比例跃至历史高位，2009年入学率约为65%。

申请人数下降可能由于一些年轻人放弃了接受高等教育的机会。现如今，踌躇满志的大学毕业生往往不得不接受低薪工作，这可能使一些人打消了上大学的念头。不过，我们认为，这并非一个普遍现象。

实际上，人口结构转变在高考前的阶段已经发生。根据教育部的数据，中国小学入学人数在1994年达到顶峰，这批学生现在已经25-26岁z中学入学人数的顶峰出现在2003年，这批学生现在22-23岁。两个峰值出现的时间并不完全一致，这可能是受其他因素影响，如家庭支付学费的能力及义务教育拨款政策的改变。

不过，两者均说明，至少在2008-2009年，每年达到18岁的人口数量与大学入学考试统计的人数基本相当。2005-2009年，尽管政府增加了对中等教育的支持力度，但进入中学的学生数量平均每年降低1.8%。中学学生总数以每年约100万人的速度减少。

由于许多青少年没有上高中或大学，使得劳动力人口呈现出同样的趋势。最后一个可证明人口结构出现实质性转变的证据是：大城市推行的独生子女政策使上海和北京的青少年人数下降。

停工与加薪

数据显示，至少在过去几年，新增劳动力人口一直呈下降趋势。从需求面看，过去20年，中国经济强劲增长井创造了大量的就业岗位，将成千上万的农村闲散人员吸引到城市和工厂企业。

供给面也发生了巨大的人口结构转变。计划生育政策从20世纪70年代开始在城市推行，到20世纪70年代末，计划生育政策正式确定为独生子女政策。这为中国的人口数量以及劳动力人口见顶提供了条件，预示着2010-2011年将出现人口迅速老龄化。这也意味着进入劳动力市场的人口将减少，导致实际工资出现上涨压力。这一上涨压力不仅存在于2010年，而是自2002年以来每年都存在。

另外，此前的停工事件还有其他一些问题值得思考：工资重新设定的时间不是通常调薪的春节期间。

除了潜在的人口结构原因之外，还有两点原因：首先是经济繁荣期造成的短期影响。从2009年下半年到2010年第一季度，GDP增长率大大高于8%-9%的潜在增长率，导致劳动力市场收紧。服务业企业也存在10%-15%的加薪压力。

其次，制造业企业正经历从边际工资较低的沿海地区向中西部地区转移的结构性调整。似乎外出务工人员也乐于接受较低的工资，以免除背井离乡之苦。因此，沿海地区的工厂面临更大的工资上涨压力，甚至在经济趋冷后仍存在压力。

少数工厂工人建立起政府工会组织之外的组织，这些自发组织不能称为工会，但工人可组建“职工代表大会”并组织内部管理，还可尝试通过超过50%的投票权控制现有的通常是无效的工会。尽管停工的阻碍重重，但至少地方政府会干预当地劳资纠纷，并在事件曝光前进行压制，这种示范效应的潜在影响力巨大。

未来增长之源

中国的人口结构正在转变，且没有回转迹象。我们还不确定是否应宣布中国的廉价劳动力时代终结。成千上万的制造业工人每月只有1500元的工资，且大部分人享受不到福利待遇，其工资水平仅相当于美国工资水平的5%。中国的工资水平的确存在明显上涨趋势。

有→种担忧认为，工资增长将会导致通胀，事实并非如此。数据显示，2010年第一季度中国经济增速12%，加上通胀因素，名义同比增速达到15%（这些数据可能存在低估，名义增速或接近20%）。GDP既是全部商品和服务的总产出，也是所有增值活动产生的总收入。2010年第一季度总收入同比上涨15%。这些收入流向三个地方：公司／资本金、工人／家庭、政府。

中国改革开放的前30年，由于劳动力供给过剩，资本比劳动力特别是低技能劳动力得到的收入多得多。因此，低技能工人的工资增速低于整体GDP增速，这是不正常的。但随着经济进入“刘易斯拐点”，过剩劳动力被吸收，家庭收入增速就会大致与GDP增速一致。

这通常在家庭收入占总收入的比例基本保持不变的时候发生，也符合所有成熟经济体的发展状态。但这就是通胀吗？我们并不这样认为。至少工资增长本身并不是导致通胀的原因。若家庭收入与GDP同速增长，且GDP增速符合潜在增速，那么就不会产生通胀。若经济按潜在增速增长，则供给方会随着需求方同步增长。

但工人的工资提高后，难道他们不会增加消费，从而推升价格上涨吗？是的，他们会增加支出，但只要经济供给面也在增长，就没有导致通胀的内在原因。在工资开始增长前，大部分收入成为资本收益。之后，资本收入进行再技资，产生对投资品的需求，但这不是产生通胀的内在原因。

关键问题不是担心工资上涨能否带来通胀，而是要着力保障供给面的政策支持力度，如开放服务业引入市场竞争，允许农业生产向规模化、现代化发展，进一步推动农村的城市化。

劳动力人口的减少及随之而来的工资上涨压力，可能迫使制造业企业向内陆地区转移，内陆地区大量基建设施的建设将促进这一转变。若能把握此中机会，使劳动力既能在行业间自由流动，也能在区域间自由迁徙，这将是未来中国的增长之掠。

迟来的加薪

麻省理工学院斯隆管理学院教授 黄亚生

毫无疑问，中国工人像其他国家的工人一样想赚更多的钱。但理解下面这点非常重要：在中国经济发展的20年中，中国工人是输家，因为“改变收入结构是和一大堆政治与经济问题纠缠在一起的”。

从表面上看，这种说挂有点儿不可思议。因为过去20年，中国一跃成为世界工厂，在出口领域创造了数以千万计的工作岗位。但是，创造就业机会是一回事，谁从中受益是另一回事。

数据显示，劳动收入占GDP的比重由1983年的57%降至2005年的37%。也就是说，中国数以亿计的工人劳动收入同政府和公司的收入比例失衡，而后者按人头计只是中国大量人口的一小部分。

许多西方经济学家为“中国奇迹”摇旗呐喊，但对中国老百姓而言，这一奇迹远比看上去的黠谈。现在工人想从经济发展中获得他们应得的一份，他们不仅完全有这个权利，而且在道德上占据制高点。

我相信，提升工资早该兑现，而中国已开始着手解决这一问题，这值得赞赏。尽管如此，这一过程仍旧充满各种风险。工资增长的滞后现象不仅限于富士康和本田，事实上，这两家工厂的薪资水平要比中国工厂的平均水平高。

廉价劳动力是个全国性问题，随着停工引致加薪的成功，其他员工也会提出相似的加薪要求。理想情况是：工资的增长幅度与GDP的增长幅度一致，既不大幅滞后于GDP的增长，也不会超出GDP的增幅。

而风险在于，当前的中国政府面临着突然的政策转移，从抑制工资水平转为积极推进提高工资水平的政策。这种突然的剧烈震动不是最佳方案，因为中外之间存在大量长期的供应关系，而这些都是按照之前预定的工资水平来设计的。经济上要求工资水平逐步增长，但政治上也许不会允许。

有人主张，因为美国公司在劳动力方面所占的比重很小，因此完全没有必要担忧生产成本。这大错特错。在成本结构中，美国公司本身的劳动力成本所占比例也许不高，但它们的供应商就不是这样了。美国公司虽然处在食物链顶端，但它们对处于底端的劳动密集型企业的依赖程度却很高。

贯穿整个供应链的这种连锁效应，将会对现存的业务模式及供应链带来巨大影响。商业权威人士称，所谓的中国优势井不依赖于廉价的劳动力，而在于供应链。事实并非如此，因为供应链本身就依赖于低廉的劳动力成本。

若加薪没有导致大面积的劳动力市场动荡，重构工资结构的潜在好处将非常巨大。美国公司应该试着开辟中国市场，而不仅把中国当成生产基地。同时，若广东的劳动力成本增加，促使企业把产品生产转移至内地，这些地区的工人就能同时享有家庭生活和工作。

这是最理想的情况，但关键在于工资的增长要在一个可持续的基础之上，且这种过渡是有序的。

中国就业转型的特征与启示

北京大学国家发展研究院教授卢锋

进入新世纪后，就业问题引起了中国决策层的高度重视。2002年，中共中央、国务院召开全国再就业工作会议，把就业问题看作民生问题的重中之重。观察研究中国相关现实情况可以发现，中国确实面临极具特色的就业转型难题。

中国特色的就业转型

第一，作为人口最多的国家，中国有大量新增劳动力需要就业。由于是人口最多的国家，中国在特定发展阶段人口增量、劳动力增量也最大，需要大量工作岗位来满足其劳动力的就业需求。

第二，作为最大的发展中国家，中国有大量农村劳动力需要转移就业。发展中国家的普遍规律是农业劳动力比例较高，且这一比例随着农业劳动力不断转移而持续下降，大量农业劳动力的逐步转移会派生出大量非农部门的就业需求。

第三，作为曾经实行计划经济的国家，缓解旧体制下隐性失业压力需要创造新的就业岗位。计划经济在劳动市场上表现出的突出特点，是城市国有企业内部存在较多冗员或隐性失业压力，知青上山下乡运动就部分地折射出

了这一压力。改革的深化和市场机制的引入使旧体制下隐性失业压力逐步显性化，由此产生的大量失业人员就需要再就业。所以从以上三个方面看，中国当代经济体制和结构转型，必然会定义性地派生出一个具有中国特色的就业转型历史进程。

中国就业转型的特征性事实

回头来看，改革开放己走过30余年，中国如何走过和正在经历这一就业转型过程？这→历史过程具有哪些特征性表现？

第一个特征性事实是，在过去30余年，超过2.5亿农业劳动力逐步转移到城镇非农部门就业。这里仅仅包括所谓农民工转移对象，没有包括通过上学、参军等其他方式从农村转移到非农部门就业的劳动力。一国在30多年间有超过2.5亿农业劳动力转移到城市工作，在迄今为止的人类经济史上是绝无仅有的。

中国农业劳动力转移主体部分称作农民工，这个概念是跟户口制度联系在一起的。农民工分为就地打工和外出打工。农民工中外出打工与本地打工占比在1985年分别为12%和88%，经过不断横变，近年大体稳定在36%-37%与63%-64%之间。

农业劳动力总量增长看似平稳，但数据显示，把总量增长变成年度增量还是有较大波动的。这个波动与宏观周期波动存在联系。从数据看，因为现在农业劳动力占整个劳动力的比例可能仍然有35%左右（2010年数据），从国际比较经验来看，无论从“亚洲四小龙”战后的经验，还是从经济合作与发展组织（OECD）国家更长时间的趋势性的变化数据经验看，这个比值今后还会下降，在未来20年内大概会降到10%。

由此可对未来劳动市场变动趋势提出两点判断：

一是中国农业劳动力向非农部门转移的趋势性进程仍未结束，至少在未来20年内仍将持续推进。即使经济活动人口最终达到峰值，这一因素也意味着中国仍需要持续拓宽和增加非农就业，以满足转移要求。

二是从单维度数量指标看，农业劳动力转移高潮或许已经过去。从年度增量角度来看，2003-2006年连续4年，农民工增量超过l000万人，最高在2004年达到I390万人，这可能是整个历史时期的峰值，以后可能难以重复。尽管2010年政府实施刺撤经济政策以后上升到I250万人，2011年又回落到1000万人左右，绝对规模仍然相当大，也不能排除连续4年超过1000万人以上的水平。不过，结合上述数据以及我们实地调查发现的一些地区情况，我们有理由推测，最高峰时期可能已经过去了。

另外，目前中国农业劳动力占比可能已略低于35%。如果2010年六普数据公布后，这一数据没有大幅上调，那么今后再下降三十几个百分点就会逼近发达国家标准形态。从这个角度看，转移的高潮阶段可能已经过去了。从农业劳动力转移这个发展过程具有规律性结构变动指标看，我们已经取得了很大成绩，这一进程未来还会持续相当长时间，高潮部分或许已经过去，这是构成中国就业转型的第一点特征性事实。

第二个特征性事实是，乡村劳动力变动以及非农就业增长速度都与宏观经济周期涨落具有显著联系。农村劳动力的变动跟宏观周期的关系，最初是宋国青教授注意到的，他曾经尝试以此解释中国转型期通货膨胀机制，我们可以把它叫作“宋国青观察”。劳动力转移是一个大趋势，长期来讲，一定要转移。但在某个特定时段，或在一个较短期范围内，转移规模大小和速度快慢跟宏观经济的周期波动涨落存在显著关系。在总需求扩张和经济增长偏快、存在显著通货膨胀时期，乡村劳动力减少速度比较快：反过来，在经济发展不太景气，即经济增长偏弱或相对低迷时，乡村劳动力减少速度就会偏慢。

如果f故乡村劳动力变动与消费者价格指数的波动关系图，可能也会得到类似结果。汪同三教授认为通胀分为输入型通胀或成本推动型通胀，中国通胀往往跟农产品涨价等成本推动有关。或许也可以这样来解释通胀：总需求的扩张使劳动力在短期或者周期范围内过快转移，影响农产品的供给，从而影响农产品的相对价格变化。从这个角度来看，我们也可以把农产品价格的上涨看作结构性通胀的依据，也可以看作总需求或者宏观经济影响到农业的供求变化，进而影响到农产品价格变化这样一个机制的表现。

非农就业变动与宏观经济周期也有比较显著的关系。非农就业趋势性上升是中国经济长期增长的一个特点，但在短期内与长周期内，它跟宏观经济的涨落存在着显著关系，这个关系是正向的。当经济高涨的时候，第一产业就业会减少，第二、三产业就业扩张与宏观经济增长较为吻合。经济增长快，按照奥肯定律或者经济学常识，是因为它对劳动力特别是派生需求增长快，所以第二、三产业就业增长就快。反过来，经济不景气时就慢。

第三个特征性事实是，城镇失业率变动凸显旧体制转轨对劳动市场和就业领域的冲击。看中国的就业跟宏观经济关系不能仅看失业率，还要更多重视就业情况。西方发达国家成熟市场经济条件下，充分就业时就业总量绝对规模变化较小，宏观经济波动带来就业变化直接表现为失业率变动。中国作为转型经济面临多重特点：农业部门内部难以衡量失业率，农业劳动力趋势转移需要非农就业不断扩大，因而在充分就业情况下，非农就业的绝对规模仍然会持续扩大。由于中国就业与失业并不存在简单的线性关系，因而观察中国就业形势不仅要看失业率，更要看非农就业。

中国当前的城镇登记失业率指标是一个有偏差的指标，在衡量失业方面存在局限，一个重要局限是没有包含下岗工人。把下岗工人数字算入登记失业后得到的比较综合的调整失业率，虽然仍存在问题，但是其变动能提示一些简单却重要的中国就业转型的特征性事实。

这个事实是，调整城镇失业率无论是对它均值的偏离还是趋势的偏离，都显示在过去30多年先后出现的一小一大两个峰值。数据显示，第一个较小峰值发生在改革开放初期，当时实际失业率比均值和趋势要高一个百分点左右。第二个更大峰值发生在20世纪90年代后期和21世纪初，比趋势值和整个时期平均值高出2-4个百分点，比20世纪80年代失业率绝对水平高出6-7个百分点。

不难理解，这两个峰值背后是两次重大政策和体制的调整。一个是随着“文革”后中国政治形势变化，中国决策层规定改变知青上山下乡的体制和政策，几百万知青在很短时间内返回城市。这一政策调整短期内带来了城镇较高失业率问题。随着20世纪80年代经济搞活和工作岗位增加，几百万失业（当时称作待业）人员很快被消化，20世纪80年代的大部分年份，城镇失业率较低，这表明当时城市就业形势相对宽松。

第二个峰值与国有企业改革有关，20世纪90年代以后经济改革深化直指改革企业制度问题，企业改制从体制转型角度看不可避免，并且对后来中国开放经济表现具有重要支撑作用，但改制确实导致大量原来企业的员工下岗待业。城镇失业率上升2-4个百分点，大约相当于成熟市场经济国家一次严重经济衰退对劳动力市场带来的冲击力度。进入新世纪后，随着新一轮开放经济的增长，这个失业率逐步回落到长期趋势和均值水平。目前中国城镇失业率略高于4%，或许主要是结构性和摩擦性失业，与中国充分就业目标状态应当比较接近。通过艰苦的体制改革和经济强劲增长，消化旧体制遗留的大量冗员、隐性失业显性化带来的失业挑战，无疑是中国体制转型面临的最为棘手的难题之一，也是中国经济改革转型最为重要的成就之一。

不过回顾这个转型过程也应看到，大量下岗失业职工承担了太多的改革阵痛。当时受种种客观条件局限，企业改革中的大范围利益受损者未能得到足够的弥补，这方面的遗憾现在可能仍然需要补救。

国有企业改制显然不是帕累托改进，有些人会因此受损失，不过由于改革整体利益大于局部损失，因而从理论上说，通过适当补偿使方方面面大体能够接受改革，这基本属于卡多尔改进。问题在于，当时政府财政比较窘迫，记得朱错基总理在记者招待会上曾坦言当时的财政是“吃饭财政”。在“吃饭财政”条件下，政府对于解决存量改革需要的补偿问题难免力不从心。当时政府对下岗工人采取了很多扶持措施，包括再就业扶持政策以及一定程度的补贴，然而由于财力有限，还是留下了一些遗憾。现在政府财力跟过去已经今非昔比，政府可以考虑为当年因为改革利益受到显著不利影响的群体，特别是当年下岗失业工人提供追加补贴，回头善后这个转型期遗留问题。

第四个特征性事实是，晚近时期劳动市场多年出现“民工荒、用工荒、招工难”现象。21世纪初以来，间歇性“民工荒”己演变成多年持续的“用工荒”和“招工难”现象。城市劳动市场求人倍率从21世纪初大约0.6-0.7上升到近年的l左右。2012年春节后，媒体对各地用工市场的报道更是描绘出“东南西北中，无处不缺工”的夸张情景。比如说东南沿海，北京和边疆地区都出现“民工荒传统的劳动力地区输出省份也开始报道有劳动力偏紧现象。“用工荒”、“招工难”之类现象，其真实的经济学含义始终是“市场机制为农民工涨工资”，长期效果是倒逼结构调整。从数据来看也很清楚，这几年，农民工的工资总体来讲增长较快，2011年中国农民工平均月工资超过2000元，上涨20%以上，实际工资大概上涨了百分之十几。

第五个特征性事实是，近年来劳动市场呈现相对低端员工短缺而较高学历和较高端工种求职困难的结构性特点。最缺工人的10个行业需要的都是较低端的工人，这与近年劳动市场较低端员工短缺，较高学历和较高端工种求职困难的结构性特点有关。这个特点与有关的数据也是相符的，虽然城市劳动市场总体求人倍率呈趋势性增长，但是区分教育背景和高低工种的工作岗位求人倍率却呈现分化趋势。如2011年城市职介机构低学历组对象求人倍率在1.1以上，高学历组则在0.9左右；较低端工种对象求人倍率在1.2左右，高端工种约为0.9。

总体来讲，求人倍率现在是上升的，这与前面提到的“民工荒”与劳动市场供求关系偏紧相一致，与中国就业形势整体改善以及整个劳动力转移和非农就业扩大趋势也大体一致。但在整体求人倍率上升的背景下，存在重要的结构性差异：一是低端工种求人倍率上升更快，高端工种的求人倍率上升相对比较慢；二是低学历工种求人倍率上升快，高学历工种求人倍率上升慢，我们讲的“招工难”实际上指的还是低端的普工，高端劳动力求职可能反而比较困难。这与过去10年内高校毕业生规模扩大四五倍有关，同时跟中国宏观经济增长中的一些失衡因素，包括汇率、利率不平衡因素导致的宏观失衡有关。

概括与评论

改革开放30多年，中国就业转型取得了很大成就，其中最关键的有两点：一是释放了旧体制转型过程中带来的失业冲击，特别是国有企业改革带来的冲击z二是依托现代开放经济增长实现了2.5亿原本应属农业就业的劳动力转向非农就业。未来农业劳动力转移进程还将长期持续，但是从单维度数量指标看，高潮正在过去。

中国农业劳动力的转移规模、非农就业岗位的增长速度都与宏观经济周期涨落存在显著联系。

官方表述的就业政策目标包含充分就业概念，但在中国，充分就业有没有一个宏观均衡的基准呢？我们观察的乡村劳动力转移以及非农就业扩张与宏观经济波动关系的经验事实，对认识“充分就业目标宏观均衡基准”在中国的表现形式、理解中国通货膨胀发生机制以及奥肯定律在中国的实现方式都有借鉴意义。

非农就业部门多年的“民工荒”和“招工难”现象，劳动市场供求近年来在高低端和学历分布上的不平衡特点，一方面体现了人口和劳动力增长的结构变化，另外也折射出中国偏于粗放型经济增长方式和开放宏观经济失衡因素的影响。

未来就业政策应从侧重数量扩张朝“数量与质量、速度与结构”并重方向调整，并与开放宏观政策和人口土地等深层改革相结合，保障中国就业和经济整体最终实现成功转型。

赢得技术和教育赛跑

上海交通大学经济学教授、复旦大学教授陆铭

美国正在出现技术和教育的赛跑。在中国，一样有技术和教育的赛跑，而城市化则是那条跑道。

“人力资本世纪”

哈佛大学教授高登和卡茨在他们的书中指出，美国正在出现“技术和教育的赛跑”。他们将20世纪称为“美国世纪”，同时也是“人力资本世纪”。在这100年间，美国领跑了全世界的技术创新，其基础就是教育。最近这些年，只有少数发达国家的人均教育程度能赶上美国。

教育的发展支持了美国的技术创新，提升了其人均收入水平。20世纪的前314时间里，技术进步对高技能劳动力产生了大量需求，而美国的教育恰恰提供了大量高技能劳动力，于是美国民众普遍分享了技术进步带来的劳动生产率提高，其收入不平等程度有所下降。而到了20世纪后1/4时间里，故事发生了重大变化，技术进步依旧，对高技能劳动力的需求增长依旧，而美国教育体系“生产”技能的速度却放慢了。

“二战”后出生的人群，其教育水平的提高赶不上技术进步对他们的要求，于是，人群出现了分化。一部分人受到全球最好的教育，当上了律师、工程师、大学教授或医生，收入迅速提升。同时，全球化进程加快，美国的制造业迁至其他低收入国家，以中国为主的新兴工业国家成了制造业的接班人，甚至连一些服务业也被外包到其他国家。

在美国，计算机技术的进步，替代了大量简单的劳动力。于是，在技术与教育的赛跑中输了的人们，只能去竞争那些不能被计算机替代也不能被外包到其他国家的工作，比如秘书和收银员。

美国在20世纪后1/4的时间里出现了两个趋势：一是工会组织的弱化z二是最低工资变化不大，随着物价的持续上涨，实际的最低工资是下降的。这个故事的结局是，在经过了前314世纪的“共同富裕”后，美国出现了收入的“两极分化”，成为发达国家中收入差距最大的国家。

中国城市化“赛道”

对于美国的故事，苹果公司是个绝好的例子。产品的设计和公司的管理在美国，产品的售后服务也在美国。而中国也加入了这个故事，成了苹果的生产中心。

在全球化进程中，中国也躲不过这场技术和教青的赛跑，一方面要和自己赛跑，同时，还要与其他国家赛跑。

到目前为止，中国是个赢家。虽然在“文革”期间，中国教育受到了致命的摧残，但与其他发展中国家相比，中国的劳动力仍相对低价、优质，而且大规模的农村人口进城打工，为全球制造业提供了足够的劳动力。于是，中国成为发展中国家吸引外资最多的国家。

那么，在这场技术与教育的赛跑中，中国还能赢下去吗？近年来，劳动成本的上升是明显的，虽然笔者不认为这等同于劳动力短缺。一些劳动密集型的生产企业迁至成本更低的国家，另一些企业留恋于中国稳定的制度环境、成熟的生产链和庞大的国内市场，仍然在观望。但如果按目前的状况，企业的外迁是迟早的事。

在产业升级的过程中，中国同样要面临技术与教育的赛跑，而城市化就是这场赛跑的跑道，问题是这条跑道并不平坦。如果城市化进程顺利，中国还有大量低技能劳动力需要进城务工。他们当中，除了一部分已经成为城市常住人口，从而使城市化率跨越了50%这个门槛之外，其余仍居住在农村。

笔者要提醒的是，对于当前出现产业外迁的趋势，国人应思考接下来还要进城的农民怎样就业。中国的城市化率迟早会达到75%，甚至80%，但问题在于，如果按当前的城市化模式，农民进城受阻，就会让这个仍有一半农村居民的国家发一场劳动力短缺的高烧。而另一个与之伴生的怪事是资本过度深化，中国经济增长创造就业的能力在发展中国家最低。

如果不铺平城市化这条路，不加快农民进城的速度，那么，产业将进一步升级，劳动密集型企业将进一步外迁，早晚还是要进城的农民将只能从事那些机器不能替代的低技能工作。于是，一个可预见的趋势是，在城市里将出现收入的“两极分化”。赢者能够拿到可以参与全球竞争的收入水平，输者只能在竞争中接受低工资。

要教育，更要技能

中国要像美国和英国那样以金融和教育形成全球竞争力，不太容易。但中国完全可能像德国、日本和韩国那样走一条以制造业立国的道路。在这条路上，中国劳动力不仅需要提高受教育的年数，更要提高现代制造业所需要的技能。

一个事实是，进域的农民工已经成为制造业的主体，但他们中的绝大多数人是在农村接受的教育。从第6次人口普查的数据看，中国的人均教育水平已达到大约8.2年。这个数据实际上是农村拖了后腿，因为即使在2005年的小普查中，非农业户口的人口平均教育水平已经达到10.3年，而农业户口人口的平均教育水平是6.9年。

农村人口如果上不了大学，又想获得教育回报，就要进城打工。研究发现，教育可以提高外出打工的概率，而农村人口从书本上学来的知识如果不转化为进城打工的机会，那么，在农村中获得的回报并不高。

根据中央财经大学陈斌开的研究，教育水平差异是中国城乡收入差距最重要的影响因素，其贡献程度达到34.69%。农村劳动力增加一年教育所带来的收入水平，明显低于城市劳动力所获得的教育回报，再加上农村劳动力本来教育水平就比较低，于是，城乡的收入差距就更加明显。那么，进城的农村居民命运如何？研究显示，在进城打工的农民工之间，更高的教育水平仅会带来微弱的收入上升。

对于中国大量的劳动力来说，他们在农村所受的教育非常差，一且城市的产业升级，他们就可能跟不上发展趋势。如果要适应未来的需要，只有对那些还年轻的劳动力进行技能培训。

那为什么不做呢？按当前城市化进程的门槛，农民工留在城市几乎无望，他们的想告就是赚够结婚和盖房的钱，然后回家。要他们为一辈子的“钱途”再投资于技能培训，根本没动力。而城市的政府也不会为他们投资，因为即使投资了，他们还是要离开的。所以，要解决这个问题，不让进城农民工留下来，不改变农民工和政府两方面的预期，没希望。

在这种现状下，还有一个办法是加大农村的教育投资。从数据上看，城市初中生人均教育经费是农村学生的2倍多。这不是钱的事，进城农民缺的是现代制造业所需的技能，很难想象在农村可以提供这样的技能培训。

故事还没结束。我的朋友小陈老师告诉我，他有几个小学同学原来在老家的小学里教书，教得不错，但由于收入太低，最近有的转行考了县政府的公务员，有的甚至去做了出租车司机。目前仅从收入上看，做农村教师的确不如开出租车。

避免技术与教育“龟兔赛跑”

浙江大学经济学院副教授叶建亮

2012年，一则“月嫂月薪1.5万秒杀博士”的新闻引来口水阵阵。引发的热议至少反映出两个问题：一是教育投资，尤其是高等教育投资回报率的下降是一个不争的事实z二是人们对非由教育引致能力胜任的岗位，抱有普遍的低视。

这里的确存在陆先生提到的“技术与教育”的分离问题。城市或城市化则起到了关键的联结作用。

单就生产而言，劳动力、产业和城市是驱动经济的三个基本要素。劳动力受雇于产业，在城市进行生产，或者说，产业和劳动力集聚于城市井获取递增报酬，是推动经济成长的基本动力。这一过程就是城市化和工业化的进程。

但在这种“三角关系”中，工业集聚于城市，（农业）劳动力流向工业没有太大障碍，唯独人口或者说劳动力集聚于城市困难重重。这种困难并不是由于如西方国家常有的对本地劳动岗位的争夺，而是对本地公共资源的争夺所致。

因此，在强大的经济发展冲动下，城市公共资源分配的“双轨制”在中国得以顺利推行：一方面，劳动力可以集聚于工业和城市，推动城市的增长和繁荣z另一方面，公共产品的配置歧视这些劳动力，歧视的符号就是“户籍”。

如果说，这种城市公共产品分配的“双轨制”在粗放式增长背景下是共赢之举，既带来城市经济强劲增长，也促成了农村转移劳动力的收入上升。那么，随着经济结构的转型升级，这一政策的共赢空间将变得越来越小。因为转型升级所需要的技能性劳动力无怯从简单转移劳动力中获得，必须有赖于专业的教育和培训，而教育和培训的对象显然不是已转移的劳动力，而是他们的下一代。

要解决这一问题，我们必须将城市包括教育在内的公共资源，向所有已转移的劳动力开放。如果这一障碍没有突破，结构性的“用工荒”在所难免，企业外迁、转型升级停滞也是难免的。由此带来的另一个问题是，高报酬岗位数量难以有效增长，大量的潜在劳动力只能通过更高的教育背景来争夺有限的高报酬岗位，使得人们对高等教育需求过旺。持续十余年的高校扩招只是治标不治本之举，收入差距不可避免地扩大。对此，我们显然需要深挖根源。

陆先生说，技术与教育在赛跑，在我看来更像是“龟兔赛跑”。教育是百年大计，是急不来的事情。在高等教育大规模扩招的推动下，国民的平均受教育水平已然显著提高。但国民教育水平的普遍提高并未提高支撑产业转型的技能劳动力的水平。相关的政策和呼吁虽然不少，但那只“兔子”真的醒了吗？我表示怀疑。

农房抵押与农地制度创新

北京大学国家发展研究院助理教授李力行

在发展经济学中，农村金融的功能早已被提升到农村发展的核心地位。对许多发展中国家的研究表明，包括土地抵押融资、小额信贷在内的农村金融，可以剌激投资、创业、技术进步和移民，而这些都是农村发展、消除贫困最有力的因素。土地和房屋是农民最重要的资产，其抵押功能将成为发展农村金融的关键。

汶川地震后，为加快灾后农房重建，成都市允许农户以宅基地使用权抵押贷款，由政府组织成立的担保公司进行担保，当地农商行和信用社发放贷款。

以重灾区都江堪市为例，每户农民贷款额从几万元到几十万元不等，最多可贷到100多万元，年利率在5%-6%。仅青城山镇贷款额就达上亿元，作为抗震救灾的紧急措施，宅基地抵押贷款对迅速筹集资金恢复重建起到了重要作用。

随着城市化的推进，靠近城市的农村土地和房屋等财产的价值大大提高。在沙县，正是因为科技园、公路、铁路等项目的建设，农村宅基地和农房的市场价值得以体现。即便在其权属仍受限制的情况下，农房贷款依旧出现了转机。

如何让农民合住分享到城市化所带来的增值收益，对于统筹城乡发展具有重大意义。同时，只有开辟合泣的流转和融资渠道，才能彻底解决“小产权房”、“地下钱庄”等违陆乱象。

在这种背景下，福建沙县本地金融机构试行的农房抵押贷款，具有重要意义。沙县的农房抵押发展历程说明，城市化带来的冲击已经让农村土地、房屋等财产的确权、流转、抵押、融资等问题摆到了显著的位置。农房抵押并非简单的农村金融问题，它凸显了土地制度改革的必要性。

界定农村财产权利是基础

首先，农房和宅基地必须权属清晰，才可能发挥抵押融资的金融功能。由于农房和宅基地在空间上难以分割，因此农房的权属依附于宅基地的权属界定。

在沙县试点中，国土和房管部门承诺，对拟进行抵押贷款的集体土地和房屋进行登记是关键之举。而要真正将集体土地清晰地界定产权，需要在理论和实践上做好细致的工作。

理论上需要撇洁的，是区分集体土地的保障功能和财产功能。长期以来，关于土地具有社会保障功能的说怯一直占据主流。受此思想的影响，加上对农民失去保障、流离失所的担忧，土地的流转和抵押受到压制。过分强调保障功能，不但限制了财产功能，同时也导致了当前土地、金融相关住律在农地农房抵押问题上的滞后。

实际上，把土地视为社会保障的基础，完全是一种人为的说撞，没有任何桂律依据和理论支持。农民对农用地的承包经营权、宅基地的使用权都是实实在在的财产权利，理应具有流转交易和抵押融资功能。

实践中，清晰界定农村土地财产权利非常复杂，同时也是考验地方政府执政能力的重要手段。农户之间土地的划分，牵涉农村因人口增减等因素累积的各种矛盾，确权决非一日之功。

以成都为例，从2008年年初启动农村产权制度改革开始，花费了三年时间，几经波折才基本完成农村土地和房屋的确权颁证工作。所有土地得到清晰测量，农地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农房所有权、林权等得到确认并颁证到户。可见，作为农房抵押权利基础的农地确权需花大力气才能完成。

探索流转和抵押的稳妥路径

其次，在权属界定清晰的基础上，要找到一条现实可行的路径，积极稳妥地推进土地流转和抵押。尽管土地作为社会保障的说陆没有依据，但对土地流转造成农民失地失房的担忧却真实存在着，也是改革必须正视的。

成都在灾后重建中创造了著名的“联建”模式。拥有宅基地使用权的农户，与有意向的社会投资方缔约，在确保先为灾损农户修建住房的前提下，允许投资方在剩余部分的集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动。

在具体实施中，农户在保障自住的前提下，将空闲的宅基地退回集体，经集体经济组织代表大会讨论井以213以上的人多数通过后，由农户、集体和投资人签订三方协议，以集体建设用地流转的方式转让其使用权。通过区分农民自用的宅基地与剩余的集体建设用地，顺利实现“有保障的转让”。

在灾区，如果农户选择不流转宅基地，也可通过抵押获得融资。具体做陆是，由农户与村组集体和银行签署三方协议，先将宅基地向银行抵押获得贷款，待新房建好并获得确权颁证后，再将新的房屋产权证一井抵押给银行。

农户与集体在协议中须同意，在无法还贷的情况下，宅基地的使用权及其上房屋一同交由银行进行变现处置。而这种处置的实现，与“联建”一样，建立在集体建设用地流转的基础之上，农房亦按照“房随地走”的原则进行处置。只要客户在抵押时留足自用，也不用担心所谓的“流离失所”问题。

突破农地制度变革的难点

银行对农房抵押积极性不高是因为处置变现的困难，农地抵押也是如此。按照现行《土地管理住》以及国务院办公厅1998年颁布的关于“禁止城镇居民购买农村房屋”的规定，宅基地不能转让给集体经济组织成员以外的人。

为此，沙县的做怯是，当借款人违约时，由银行委托村委会收回，转售给其他村民，避免与现行限制流转的陆律怯规相抵触。此外，一旦出现风险，由承办银行和县财政各承担贷款本息的50%。这种政府财政兜底的做毡，与成都由政府组织成立担保公司为农民贷款作担保的方式类似。

然而，如果银行收回农房后只能在集体内部转售，其变现能力将受到严重限制，银行的评估价格也会很有限，农房的融资功能必将大打折扣。尽管在试点中可以采用政府财政兜底的方式，但大规模推广贝I］困难重重。要形成良好的激励机制，必须要依靠市场，而这就需要通过土地制度的改革，实现集体士地与国有土地的“同地同权”。

按照十七届三中全会提出的土地制度改革纲领，政府要逐步缩小征地范围，扩大集体建设用地入市规模，并赋予其同等的财产权利。一些地方政府尝试“两权分离”，让农民享受基本公共服务的权利与他所拥有的土地财产权相分离，这不失为一条既能保障农民基本生活，又能帮助农民财产实现市场价值的可行道路。

在土地制度改革的基础上，政府应该修改相关能律，为包括农地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农房所有权在内的农村财产权利提供抵押服务。

2010年7月，“一行三会”联合印发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，提出要探索开展农地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。在这些探索之上，应适时修改《担保陆》《物权陆》等相关条款，放松对农村财产抵押的限制，彻底还权于民。

土地自由流转，农民才能致富

浙江大学公共管理学院副教授苏振华

怎样才能让农民富起来？农民仅仅守住一亩三分薄地，靠天收成，能吃饱饭就不错了，要想真正富起来是不可能的。

现在中央的支农政策力度不可谓不大，“少取多于、以工补农”的政策思路当然是正确的，但这种“授人以鱼”的直接补贴方式，对提高农民的收入意义是有限的。要让农民富起来，终究还是要“授人以渔”，要靠农民自己的努力。

从农村走出来的富人，现在是数之不尽。他们之所以能富起来，是因为他们进入了市场，凭借自己的企业家才能，抓住了不断捅现出来的商业机会。应该承认，“企业家才能”这种禀赋在人群中是等度分布的，农民并不是天生缺乏企业家才能。

但把商业机会转化为生意是需要本钱的，农民通过积攒微薄的种地收入，可能一辈子也攒不到够做一桩买卖的本钱。因缺少本钱，会有多少潜在的农民企业家被扼杀在摇篮中？

获得创业本钱有两个途径：一是获得金融支持，二是出售自己的资产。农村的房屋和土地就是农民最大的资产。尽管城市的房价、地价高耸入云，但农民的房屋和土地却三文不值两文。

同样是土地和房屋，为什么价格差别如此之大？原因就在于，现行的制度不允许农民的土地和房屋自由流转。中国的相关总律规定：农民的住宅不允许卖给城里人；农村的土地并不属于农民个人，而是农村集体所有，且不允许转换用途、不允许自由买卖。由于转让被限制，城里的地价、房价就和农民毫无关系了。

一种资源，在某类人手里用于某种用途，获利可能极低。如果转移到其他人手里或用于其他用途，获利可能会极高，于是，在某类人手里价值极低的资源就可能会获得极高的市场价格。这是最常见的经济现象，也说明了资源优化配置导致经济繁荣这一道理。

如果限制了资源的流通，即限制了资源的“被配置”，经济繁荣也就被扼杀了。因为农民的土地和房屋不允许自由流通，就限制了农民出售资产获得本钱的可能性。

卖房卖地行不通，农民把地和房抵押给银行贷款可以吗？不可以。因为农民的土地和房屋真实的市场价值不能得到体现，故抵押给银行也贷不了多少款。这样的制度限制竟然使得全世界被冲击得乱七八糟的现代金融体系和中国的数亿农民没什么关系。

尽管制度是刚性的，但资源要求优化配置的冲动也不是制度能挡得住的，这就是哈耶克所阐述的“扩展秩序”的道理。浏阳、都江堪、沙县开展的农房抵押实践，就是对现有制度的冲击。

这种冲击可以被叫停，但终究还是会此起彼伏地开展起来的。政府与其被动应付，不如正视、回应市场的要求，切切实实地落实农民房屋和土地的所有权和转让权。

城市化与保障农业权益非两难

北京大学国家发展研究院助理教授李力行

2010年下半年，河南、安徽、黑龙江等地的暴力拆迁事件频频见诸报端。在对这些事件的描述中，几乎都跟推进城市化相联系。

在网络搜索引擎上输入“征地拆迁”和“城市化”的关键字，很容易查看到许多地方政府为推进城市化所进行的宣传，其中有不少类似“做好征地拆迁工作是推进城市化进程的前提条件”的口号。这就难怪公众把城市化同违背民众意愿甚至是暴力联系起来。

此外，撤井村庄、让农民集中居住以腾出建设用地和建设用地指标的运动，也在各地轰轰烈烈地展开，其间出现了不少带有强制性质的负面案例。2011年11月初，有媒体报道了山东、河北、安徽等地为将农民的宅基地复垦，用增加的耕地换取城镇建设用地指标，导致大量农民“被上楼”的案例。

这些案例暴露出，“城乡建设用地增减挂钩”政策被利用、曲解，成为以地生财的新途径，政府在操作中违背农民意愿，强拆民居，拿走宅基地。而撤村腾地，也是为了节省出建设用地用于城市化。城市化同损害农民利益再一次联系起来。

基于此，舆论似乎在形成这样一个观点：推进城市化就离不开从农民那里拿地，与之伴随的则是强制和剥夺。这无疑引起了公众对城市化过快推进的担忧，也使政策制定者产生忧虑。中农办主任陈锡文就多次提到，城镇化过程中要防止不顾农民意愿强制流转和集中土地，防止以各种名义把更多的农村土地征收为国有，成为谋取土地财政的捷径。

然而，加快城镇化不但是中国“十二五”规划的核心战略，也是经济增长、人口和资源流动的自发结果。人口的集中、产业的集聚、城镇的扩张，可以带来就业的增加、收入的提高，以及整体福利的改善。于是，上面提到的诸多负面事件凸显出了两难抉择：要么牺牲一部分农民的利益换取高速的城市化，要么牺牲城市化的进度换取公民权益的保障。江西宜黄拆迁自焚事件之后，当地官员更是提出了这样的看告：“从某种程度上说，没有强拆就没有中国的城市化。”

城市化与权益保障非对立

事实上，城市化与保障农民权益绝非两难。之所以出现上述两难困境，就在于中国在缺乏农村产权清晰界定的基础上，死守着征地制度，将发展经济的地方政府与追求财产收益的农民放到了对立面上。

要想破解城市化与权益保障的两难，需要做两件事，一是进行自联产承包责任制改革之后的新一轮农村产权制度改革，将以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，适时发展为以“有保障的转让权”为重点的、更加完备的产权制度；二是彻底改革征地制度，放弃政府对建设用地的垄断，建立市场配置土地资惊的机制。

先来说农村产权制度改革。农村是中国改革的发掘地，在20世纪80年代初，农村产权改革的核心，是把人民公社运动中所剥夺的农民对土地的所有权部分还给农民，主要是其中的经营使用权。正是这次产权改革，提高了农民的积极性，解放了农村生产力。然而，这次产权改革是很不彻底的，农民在获得土地使用权的同时，并没有获得士地转让权。

土地承担了为农民提供基本生存保障的功能，而农民则被户籍制度束缚在了土地之上，有保障而无住获得高收入。

反观城市的产权改革，尽管起步晚，却更为彻底。以1987年开始的城市国有土地批租制以及1998年的房改为契机，城市房地产市场迅速成长，在改变居民住房条件的同时，也为城市化提供了土地和资金的保障。同时，20世纪90年代以股市建立为标志的资本市场改革，贝lj繁荣了资本要素的融通。这样一来，大部分城市居民都能够分享到城市房地产和资本市场繁荣带来的财政增值。

事实证明，清晰的转让权不仅能促使资源进行更高效率的流转，也能使产权所有者有保障地分享到财富的增长。

而农村的士地和房屋，则一直被严格限制交易。农民有权无偿申请和永久使用宅基地，但是不允许卖给城镇居民。而农村“一户一宅”的规定，实际上使得唯一有权使用宅基地的本集体经济组织内成员，也丧失了购买他人宅基地的权利。等到人口流动限制逐渐放松，农民可以进城打工、获取工资性收入之后，城乡收入差距却并没有缩小。2003年以来，尽管工资差异占城乡人均收入差异的百分比以年均3%的速度下降，但城乡人均收入之比却以年均13%的速度在扩大。不能通过市场交易获得财产性收益，却可以无偿占有，这也造成了农村宅基地面积的急剧扩张。至2006年年底，己达到人均223平方米，超过城镇人均住房建筑面积接近8倍，造成大量土地资源的浪费。

事实上，产权是综合了多种权利的复合体，使用、收益、转让这三种权利赋予权利主体处置财产的自由度依次增强，潜在的经济效益也增强。目前的政策仅允许农户在不改变土地用途的前提下，通过转包、出租、互换等方式流转，以获取有限收益。但是，－旦土地用途变化，即土地由农用转为非农用时，这一收益却仍然停留在计划经济时代形成的国家征地制度框架之内。从这一点看，中国农地转用权利并没有完全赋予农民，农民并不享有农地转为非农用途的合怯转让权。

由于转让权的缺失，农民无陆分享城市化带来的土地增值收益，必然与坐享土地收益的地方政府产生利益冲突，这也正是造成城市化剥夺农民权益难题的症结所在。因此，要彻底解决问题，光靠产权界定是不够的，还需要彻底地改革征地制度。

让农民分享土地增值收益

在现有制度框架之下，征地是扩大城市土地利用面积的唯一合住路径。国家把农民集体所有的土地征为国有，用于兴建基础设施，或由政府公开出让，用于城市工商业和住宅建设。政府通过出让土地，筹措城市建设的资金。

农村和农民承担了土地被国家征用的义务，虽可获得按土地原用途计算的一次性补偿，却不能平等分享城市化带来的更高的土地增值收益。这样的制度安排，不可避免地引起了收入分配方面的矛盾。随着城市化的加速、征地范围的扩大，征地补偿与城市地价之间的落差越来越大，矛盾和摩攘也日益严重。

一种常见的观点是，解决对征地拆迁冲突的根本办法在于提高补偿标准。然而，如果不改变政府对包括非公益用途在内的城市土地供应的垄断，仅仅在拆迁补偿高低上作讨论，并不能真正解决“如何让农民分享城市化及土地升值所带来的溢价收益”问题。对于财权与事权不对等的地方政府而言，它们并没有能力真正“合理”地提高征地拆迁的补偿标准。例如，江西宜黄的官员在拆迁自焚事件之后提到“搞城市建设需要进行大量的拆迁，如果迂就被拆迁户的利益诉求，大幅度提高拆迁补偿标准，政府肯定吃不梢。”于是，在财产陆基础薄弱，而行政力量却很强大的现实下，侵权事件实难避免。

事实上，想促进城市建设发展的地方政府没有错，想在高涨的房价、地价中分得应有利益的农民也没有错，只是征地制度让这两者处在了对立面上。

化解征地冲突，一方面当然要尽快明确公共利益的具体范围，一旦征地，必须经由公开的程序制定合理的补偿标准g另一方面，政府不该因为非公益用途而征地，以行政力量去强行干预本该由市场交易来完成的土地资源配置。

还有一种观点认为，政府垄断一级土地市场是“中国模式”成功的关键，因为依附于征地制度的“土地财政”是城市建设的资金源泉。

事实上，不经征地，照样可以发展城市化、工业化。

北京“温都水城”所在的昌平区郑各庄村，以本村农民组成的集体经济组织为主体，发展了多样化的工业和服务业体系，在集体土地上建起了一个“农民城”。因为没有征地，土地所有权仍然归农民集体所有，城市化带来的收益让所有村民都住进了楼房，并且每年都可以得到土地分红。

四川双流县的蚊龙工业港，当地农村与外来企业家合作，在4平方公里的土地上发展出了供十几万人就业的新型工业园区，不靠政府就自行建设了基础设施。在园区建设的拆迁过程中，农民成为与用地企业对等的谈判主体，获得的补偿也比邻近地区的补偿更高。更重要的是，当地农民保持了土地的所有权，也就保持了分享进一步城市化、工业化的收益。

实际上，在这些案例中，政府不用费力对农民进行征地和“强拆”，只是在坚持监督的前提下放松管制，给予这些地方的创新力量多一点儿空间，探索以市场机制配置土地资掘的新路。

事实证明，在征地制度之外，是可以发展出一条城市土地利用的新路的。

确权＋财产权转让＋市场

城市化的迅速推进，不但创造了大量就业、保证了较高的经济增长速度，还为提高城乡居民的财产性收入带来了契机。以确权为基础，建立在财产权利之上的市场机制应该成为土地资源配置的主要方式。只有当“有保障的转让权”成为农村产权制度的重点时，农民才能成为土地流转的主体。而当用市场方式来配置土地资源的时候，农民就可以与地方政府平等谈判，分享城市化带来的土地增值收益，避免征地拆迁引发的社会矛盾。

在为获得建设用地指标所进行的村庄拆井的案例中，如果在确权的基础上以农民为主体实施土地整治，腾出的土地指标并不以行政命令的方式进行分配，而是像成都、重庆的“地票”一样，以市场机制进行配置，那么土地指标换取的资金就可以全额投入到农村。更进一步，如果土地指标的最终利用并不依赖于征地，那么地方政府就可以直接参与到指标的交易中，成为与农民集体对等的市场主体，就不会出现农民“被上楼”的情况。

当然，以上提到的确权和征地改革并不简单，而是复杂的系统工程，涉及如何从“土地财政”转向财产税体制的地方财税体系改革，也涉及村庄民主和公共治理模式的建立。

尽管改革不易，但政府应该朝着“有所退出、有所进入”的方向努力，逐渐退出非公益用地的征收，改以市场机制配置土地E同时主动承担农地确权的责任，提供基本公共服务。如此，则可以顺利破解城市化与保障农民权益的两难。同时，我们还可以寄望于通过城市化带来的土地增值收益来缩小城乡收入差距。

王业化城镇化加速下的“三农”问题

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文

极不平凡的2010年已经过去。在这一年中，国际金融危机的冲击依旧存在，自然灾害的摧残更为肆虐，通货膨胀的预期在逐步攀升。在这样的背景下，保持中国经济的平稳较快发展与社会的和谐稳定，迫切需要农业继续保持良好发展势头。

在中央→系列强农惠农政策的有力支持下，2010年中国农业果然不负众望，摆脱了严重自然灾害的困扰，克服了种种不利因素，夺取了粮食连续第7年增产的好成绩，预计全年粮食产量将比上年增产200亿斤以上，创造粮食年度产量10800亿斤以上的历史最高纪录。

与此同时，农民收入也将有明显增长，预计人均纯收入可达到5700元以上。粮食增产、农民增收对于2010年中国战胜各种风险、克服各种困难，起到了重要的基础性支撑作用。

但是，正在继续加速的工业化、城镇化进程，对中国农业、农村、农民问题，正在发生着越来越深刻的影响，这对解决“三农”问题既是机遇，也是挑战。

农业发展与农产品供求和价格

农业发展，特别是粮食生产，历来需面对市场和气候等众多不确定因素，但保持农业和粮食生产的稳定发展，仍然是人们的普遍期望。2003-2010年的7年间，中国粮食产量从8614亿斤增加到10800亿斤以上，增加了约2200亿斤，年均增长率接近3.3%，应当说创造了一个了不起的奇迹。但是，粮食连续增产的时间越长，离减产的拐点可能也就越近。

从目前的粮食供求总量看，似乎并不存在多大的问题：总产量10800亿斤左右、总需求10500亿斤左右，正常年景下，满足需求还略有结余。但从粮食供求的地区结构和品种结构看，情形就没有那么乐观了。

就地区的产需结构而言，粮食的产能越来越向主产区集中。2009年，13个粮食主产区（即冀、蒙、辽、吉、黑、苏、皖、赣、鲁、豫、鄂、湘、川｜）的产量占全国粮食总产量的77.1%;11个产销平衡区（即晋、桂、渝、黔、旗、藏、陕、甘、宁、青、新）粮食产量占全国粮食总产量的16.4%;7个粮食主销区（即京、津、沪、浙、闽、粤、琼）占全国粮食总产量的6.5%。其中，7个主销区2009年的自给率仅为34.6%，比2005年又下降了4.7个百分点。

粮食的产能越来越向水资源更为短缺的北方地区倾斜，建立在这样基础土的粮食供求平衡和国家粮食安全，其可持续性如何，令人忧虑。

就粮食品种的产需结构而言，稻谷尤其是梗稻明显处于紧平衡状态，玉米基本平衡，小麦可略有结余，但大豆的供求缺口在持续扩大。2009年中国进口大豆4255万吨，差不多是国内产量的3倍，进口量占全球大豆贸易量的53%，此外，还进口植物油816万吨。

随着某些农产品进口量增加、自给率下降，国际市场价格对这些产品的国内市场价格就具有越来越大的影响力。2010年以前的两兰年的情况已经证明，国际市场大豆和油料涨价，国内食用油也只能跟着涨价；大豆涨价，豆饼就涨价z豆饼涨价，饲料就涨价z饲料涨价，肉禽蛋奶也得跟着涨价。这是在中国某些农产品产能不足、自给率下降背景下的必然结果。

应该说，在中国现有的农业资源条件和生产水平之下，中国农产品的综合消费水平实际上已经超过了农产品的综合生产能力。

据保守估计，按中国的农业生产水平计算，中国进口的农产品量至少相当于境外6亿亩以上的耕地所产出的农产品量，此为惆节农产品价格难度较大的一大原因。

2010年，农产品的市场供求和价格波动出现扑朔迷离的局面，也是因为像绿豆、大蒜这样的小品种，以及蔬菜、水果等生鲜产品，都面临着各自前所未有的挑战。绿豆、大蒜等小品种，除了产量的波动以外，正越来越成为昨资炒作的对象，致使它们也越来越具有金融产品的属性。而生鲜产品的价格波动则除了受自然灾害的影响之外，还在于城镇扩张对近郊土地的大量占用，迫使其产区越来越远离消费的中心市场，以致城区内普通菜市场和农贸市场的大幅减少乃至消失。

工业化、城镇化

工业化、城镇化发展除了将大幅提升经济总量外，还将吸纳更多农村人口进入城镇就业，因此工业化和城镇化必将逐步占用农村土地，这是符合规律的。

中国的国情决定，在工业化、城镇化发展的背景下，既要关注耕地减少的数量，又要注重农村士地制度的创新。否则，我们将难以保证工业化、城镇化快速发展中的农业发展和农村稳定。

耕地的日惭减少使国人越来越感觉到它的珍贵。近年来，违规侵占耕地用于城镇建设的势头得到相当程度的遏制，而满足城镇化对建设用地新需求的途径，贝lJ更多地采用了以减少农民宅基地和村庄建设用地的办撞，将节约下来的农村建设用地指标置换进域。这在具备条件的地方，不失为一条有效的途径。但对于大多数传统农区而言，则充满着太多的不确定性。

在现代化进程中，城镇扩张是一个快变量，而乡村消亡则是一个慢变量。

通过拆除农民住宅、撤井村庄的办法将农村节约的建设用地用于城镇建设，固然解决了城镇扩张缺地的问题，却把诸多的矛盾和冲突留给了乡村和农民。尤其是拆村并居后集中居住的农民，由于没能改变生产方式，却必须改变生活方式，他们往往陷入收入没有增加而生活费用明显高涨，从而入不敷出的窘境，或者不得不再次背井离乡外出打工，使新房成为空房。

以更长的时间尺度来看，城镇扩张所占用的耕地，将会在逐步发生的村庄自然消亡中得到补偿。因此，适应城镇化快速发展阶段的需要而适当增加建设用地指标，比机械地追求当年耕地的占补平衡可能更为理性、更不容易引起社会摩擦。当然，这需要有长远的士地利用规划来控制，需要有对地方政府在土地占用上的有效约束机制。

农村土地制度改革是必需的，但应当在坚持土地用途管制和农地农用的前提下推进。

土地用途管制是世界各国实行土地管理的基本原则，中国也不能例外，否则就难以使耕地、林地、草地、湿地等涉及全社会发展长远利益的资源得到足够保护。而农地农用，在中国现阶段不仅指耕地的用途不能随意改变，而且还指耕地只应由农民使用，农村的建设用地只能由农民和农村集体组织自己使用，否则农民的土地权益就难以得到有效的保障，而土地的用途管制也将被冲破。为此，必须抓紧落实农村土地承包经营权和农民宅基地使用权长久不变的政策要求，使农民在工业化、城镇化的大潮中拥有可供遮风挡雨的港湾。

土地对中国农村来说，不仅是最重要的生产要素，而且还是经济和社会组织制度的载体。农村土地制度改革，不仅要考虑提高要素的利用效率，还必须考虑农村社会组织结构的基本稳定，这是推进中国现代化必不可少的条件。

推进征地制度改革是维护农民财产权益的当务之急。要加快构建让农民更多分享农地依怯转用后增值收益的机制，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善补偿机制。

依法征收农村集体土地，要按照同地同价原则，及时足额地给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障等问题。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，应允许继续保留集体土地的性质，允许农民依怯通过多种方式参与开发经营，并保障农民的合法权益。对依法取得的农村集体经营性建设用地（主要是乡镇企业用地），应允许通过有形的城乡建设用地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有建设用地享有平等权益。

城镇化与农民转市民

在中国城镇化率大幅提高的表象中，隐含着一个尚未解决的突出问题：进城农民的身份转变问题。如果忽略在城镇就业但未享受到市民待遇的农民工及其家属，保守的估计是，目前公布的城镇化率将降低10-12个百分点。

随着进城农民工数量的日渐庞大，其身份转变和享受市民待遇问题已成为城镇中日渐突出的一大社会矛盾。不少地方都在探索化解这一矛盾的具体措施。较有影响的是让进城农民以土地换社保、以宅基地换住房的“两换”措施。但实际上“两换”措施很难真正行得通。首先，要让公民交出自己的合法财产权益，才能享受政府提供的公共服务和社会保障，这与怯无据，不合情理。其次，进域的农民来自四面八方，他们原有的土地和住宅散处于各自的村落，即便交出了“两权”，其耕地与宅基地也均属其所在的集体经济组织所有，与政府并不相干。

实际上，农民要转为市民，就必须在城镇拥有相对稳定的就业、住房和社会保障。而在市场经济条件下，公民要能真正自由迁徙，最根本的还是要在全社会建立起覆盖城乡的制度相同、水平相当、可异地接续的社会保障体系。因此，加大力度建设农村的社会保障体系，并逐步使其与城镇社会保障体系接轨，才是农民转为市民的最可靠保证。当然，这只能是一个逐步推进的过程。

中国农村人口数量庞大，单纯依靠大中城市吸纳，恐难以从根本上解决“三农”问题。因此，我们才需要发展小城市、小城镇和建设社会主义新农村。2030年前后，中国总人口将达到15亿左右，届时，即便城镇化率达到了70%，生活在农村的人口仍将达4.5亿之巨。保障生活在农村的这部分人共享全面建设小康社会和现代化的成果，是构建和i皆社会所必需的。

因此，在中国的现代化进程中，必须坚持两个并行不悖：大中小城市和小城镇协调发展并行不悖，城镇化与新农村建设双轮驱动并行不悖，这是我们这个有着十几亿人口国家的必然选择。

土地制度的改革是躲不过去的

美国二一学院教授、上海财经大学高等研究院特聘教授文贯中

近代中国之所以落后，主要是始终走不出农本社会。100多年来，在一些沿海地带，一些现代城市发展出来了，但是大部分人口还是在农村。最近30年，尽管沿海的经济发展迅速，在面积上沿海城市也变得更大了，但中西部的广大农民很难分享东部的繁荣。农民工通过打工有一个暂时分享的机会，但由于户口制度和土地制度，特别是房价，只能将家属、小孩留在农村。结果，农民工不但自己最终难以彻底脱离农村，而且他们的后代又在农村的环境中长大，成为另一代农民和农民工，人口素质难以提高，也很难脱贫。

这种城乡之间的人口循环十分不利于中国建成全面的小康社会，实现全面的现代化。世界银行对经济奇迹的定义有两条标准。第一，必须维持比较长时间的高速发展，中国做到了这一点z第二，增长必须是全民分辜的。东亚其他的经济体都做到了在高速增长的同时维持较低的基尼系数，一般在0.3-0.4之间。所以它们被世行称为经济奇迹。按照这两条标准，中国虽有高速增长，但没有做到分享，基尼系数直逼0.5，接近拉美水平，所以难以称中国为真正意义上的经济奇迹。

为什么中国的城乡割裂和二元结构迟迟难以打破，城乡收入分配越来越不平等呢？尽管最近几年政府已经取悄农业税、对粮农给予各种补助，且农村教育已由县级财政支撑，但是由于长期以来回避农业中最根本的土地制度的改革，城乡之间的差别必然日益扩大。2009年，从全国来说，城市人均收入是每年1.4万多元，但农民只有4000元左右。

这种局面和现行的不合时直的土地制度有关。因为对农村来说，最重要的经济制度就是土地制度。回顾历史，本来土改的目标是把地主和富农超过人均水平的土地没收，分给无地和少地的农民。在土改结束不久后通过的1954年《宪陆》里，规定了中华人民共和国实行的是完整的土地私有制，允许农民有买卖、抵押、继承、转让土地等权利。之后开始搞合作化、集体化，党的所有文件也都强调一定要在农民自愿的情况下推进集体化，允许农民有进退的自由。

可是我们知道，这个自愿原则被彻底打破。其中，最严重的一次是“大跃进”时期搞强制性公社食堂，连农民的口粮也被强制集体化，其恶果是造成了“大饥荒”。最后，在饿死几千万农民、产量大幅下滑的事实面前，毛泽东被迫允许农民自由退出食堂。毛泽东的这个指示被传达后，几乎所有农民立即选择退出，在食堂仓库的门前排起长队，把自己的那份口粮领回来，避免了食堂中的浪费和干部的多吃多占现象的发生。尽管那份口粮远远低于1958年和1959年的水平，饥荒却立即结束，生产逐渐恢复，说明自愿原则和允许口粮私有化至关重要。

但是，农民虽然获得了从强制性食堂退出的权利，却仍然没有获得从强制性集体生产中退出的权利，全国继续蒙受食品的普遍匮乏达20年。1978年，小岗村的农民冒着被关、被杀的危险，写下血书，并在未获得政府允许的情况下从这种强制性集体生产中退出，实行包产到户。到了1984年，在越来越多的地方农民偷偷模仿包产到户，农业产量显著上升的事实面前，中央才允许农民自己决定是留在公社还是退出公社，事实上给了农民合法退出集体生产的自由。除了华西村和南街村外，农民一律选择了退出，结果，全国农产品产量上升，种类丰富，政府得以废除实行了几十年的票证制度。

可是，强制性的公社虽然遭到农民的遗弃，但它最重要的经济制度强制性的土地集体所有制却仍被保留了下来。要了解现在的“三农”问题为何越来越严峻，离不开对这种强制性和歧视性的土地集体所有制的批判。从经济学上来看，生产的三大要素二一土地、资本、劳动必须自由流动，才能实现资掠配置的最优和要素所有者自身收入的极大化。现在农民除了进城定居外，在城乡间的流动已经基本没有问题，因而收入较公社时期大幅提高。除了国有垄断部门，资本也基本可以自由流动了，所以民营经济十分活跃，创造了更多的就业机会。但是第三大要素，也就是土地，却由于强制性土地集体所有制的存在，在城乡之间无法自由流动，完全为国家所垄断。根据规定，农地在用作农用的时候才是农民的，转为非农用地时一律由国家征用、征收。这就意味着农民没有权利和自由带着自己的生产资料从农业当中退出井进入其他行业，所有的非农用地都要由政府垄断征用、征收，变成国有。这样，中国就形成了一个畸形的由国家全面垄断土地要素的局面，因此中国的土地市场必然是严重扭曲的。

这种畸形的要素市场首先造成要素价格的扭曲和资源配置的扭曲，其必然结果是经济结构的扭曲和城乡收入分配格局的扭曲。这是因为，如果要素价格是扭曲的，则全体企业的生产行为和全体消费者的消费行为必然是扭曲的，他们所能做的无非是对价格作生产性和消费’性的反应。价格扭曲，反应必然扭曲。具体来说，就是造成制造业一枝独秀，高度依赖外需，过度出口，外汇过度积累，人民币面临过度升值的压力。同时，在国家垄断土地的情况下，“地王”不断出现，地价节节升高，带动房价居高不下，城市化成本越来越高，完全脱离国情。土地使用效率极低，在城市面积极大扩张的同时，用户口和房价排斥和拒绝农民进城定居。新的建成区往往高楼林立，道路宽广，却没有人气，无怯支撑服务业，因而死气沉沉。中国现在的城市化率低于世界5-22个百分点z服务业对就业的贡献低于世界平均水平14个百分点。同时，由于农民难以进城定居，造成农村人口的普遍隐性失业。

从逻辑上和本质上说，要理解这些扭曲，必须要改革土地制度，使它能够允许土地自由流动。所谓让土地自由流动，不但意味着要让士地在农业中自由流动，同时也在一切行业之间，特别是农业和非农业之间自由流动。而现在的规定是，所有的非农用地，不管是为了公共利益还是为了商业开发，一律由政府出面征用，化为国有，然后通过土地指标的办告配置土地。农民无权在符合区划和城规的前提下自由向土地市场提供土地。这是和市场经济要素自由流动的内在要求相冲突的。这样做对城乡收入分配也有严重的负面影响。按照宪撞，农地为农民集体所有。本来，这种制度安排会自动使农民集体由土地的市场化必然带来的升值中获得大部分好处。但现在这部分收入被政府垄断，大部分被转移到城市，这进→步拉大了城乡的收入差距。

那么市场化和土地私有化又有什么关系呢？道理很简单，如果士地完全由国家垄断，就不可能由市场来配置，只能用行政手段来配置，也就是依然用计划经济的办站配置土地要素。这种配置办法不但和市场经济不相符，而且必然是低效的。所以至少一部分土地一定要留在民间，由市场直接配置。所以，我提倡土地所有制结构的多元化。

中国能否从目前僵化的土地制度中走出来呢？我认为有这个可能性。现在的集体土地所有制从理论上说，是由农户自愿加入而形成的。既然是自愿加入，当然应该允许自愿退出。那么是否可以设想一种方案，即允许愿意退出集体所有制的农民带着包产到户后所分的那份士地退出。现在，农户没有这种自由，政府要改正这个错误。改正这个错误也是应该的，因为自愿原则是党一直许诺的，不然现行的集体土地所有制就是强制性的和非自愿的，因而是违反党自己许诺的原则的。

而且，根据社会主义初级阶段的理论和生产关系必须符合生产力的原则，即使在生产力最先进的城市地区，几十万家国有企业都被私有化了，那么，在生产力最落后的农村为什么一定要实行土地的公有制呢？这不是违反了上述理论和原则吗？政府要给予自愿退出的农民以告律意义上的土地所有权，可以买卖、可以抵押、可以转让等。

当然，和所有允许土地私有的国家一样，土地的用途管制是绝对必要的，但管制并不等于剥夺士地的所有权，不要把对土地的用途管制和士地的所有权的征收相混淆。只有为了公共利益，在有正当程序和公平补偿的前提下，才需要征收农民的土地。如果仅仅为了管理土地的用途，即使为了商业开发也要把农民土地所有权都剥夺过来，这是违反法治精神的，也是劫贫济富、进一步加剧城乡贫富差距的做怯，是对农民利益的背叛。事实上，在不剥夺所有权的前提下，先进国家依旧可以有城市规划和区划。所谓区划，就是对不同的土地用途作区分，有的只能用作农地，有的用作商业用地，有的用作住宅用地等。

但在先进的市场经济中，即使是城规和区划也要建立在对土地的机会成本的判断上，要允许农地在机会成本变化的情况下，即土地市场价格信号改变的情况下有序改变用途，除非为了公共利益（绿地、湿地），才能在有偿的前提下，由政府买断农地开发的权利。所以，中国走出国家垄断非农用地的希望，在于让农民自己选择是否要从强制性的土地集体所有制当中退出。如果他们愿意退出来，以后他们的土地就可以在农村中、在城乡间和在城市中流动起来，当然前提是符合国家的城规和区划。这样，中国就可以走出在城市地区只有一种土地所有制的僵局，形成一种多元的土地所有制。

所以，我认为允许土地自由是符合党和政府一贯提倡的自愿原则的，这与完全的土地私有化不太一样，即我并不提倡强制那些愿意选择集体化道路的农户私有化。我所提倡的是，要尊重农户退出目前的强制性土地集体所有制，携带土地单干，或进入其他非农行业的权利和自由，亦即要允许土地私有和农地进入其他行业的自由。换言之，集体化和私有化都是可供选择的途径，而关键是要允许农民有自愿选择的权利。这样，土地要素就可以流动起来，政府和农民的对抗就可以大大减少，而土地的升值将大部分留给农民。这会冲破目前的城乡二元结构，也能大大改善城乡的收入分配。由于土地供应不再被政府垄断，城市的房价就不会如此疯长，城市的成本也不会如此之高，城市对农民的排斥也不会如此顽固。

一些人担心，允许土地私有会延迟中国的工业化和城市化，这是完全没有理由的担心。中国在近代社会中有一个很成熟的模式，就是老上海的浦西模式，我们发现老上海的主要经验就是以市场为导向，以法治为准绳，承认土地私有。老捕西的经验值得重视：第一，吸收了大量外地人，其中又有很多是外地破产农民，这是真正意义上的城市化，而不是目前许多地方在一味排斥农民的基础上追求城市的自我现代化。第二，每平方公里创造的就业机会，特别是服务业的就业机会很大，因而是一种可持续的城市化。第三，土地的使用效率特别高。从1842年中国鸦片战争失败被迫开放上海，一直到1949年这107年间，租界从零开始，每年向外扩张了0.3平方公里。人口密度最高时为每平方公里7万人，其后逐渐下降到5万、4万，但同期上海非租界的人口密度只有每平方公里4000多人。这说明租界一一抛开笼罩在这一名词身上的意识形态争议对外来农业人口的吸纳能力很强，其土地的利用效率也很高。

认为如果中国实行土地自由流动，一定会引发“掠夺、浪费土地”的观点是不成立的。如果土地有价，对土地的使用会更有效。当时的上海就是一个明证。那时的租界每年向外扩张其实是很慢、很谨慎的，因为扩张的时候要确保边际收益大于边际成本。如果边际收益没有显著大于边际成本，扩张就会停止。而现在没有真正的土地市场信号，因为政府无陆作成本收益分析，单纯凭借城市规划来扩展，完全不管能否创造就业、吸纳入口。

城市土地如果不是由市场来配置，创造出来的城市往往就会光有房子没有人。全世界的城市化历史表明，城市都是先有人，已有的建成区里挤满了人，因为每家都有农村亲戚，他们会来借住，然后去找工作。找到了，决定常住了，就会产生对新住房的需求。而且这些人的住房需求是各种各样的，有的只需要很差的，有的需要很好的。由市场来配置士地，就会提供多元化多层次的住房和租房。而现在的城市化问题在于，决策者头脑中先有一个“圈”，主要面对海归、白领、洋人等，农民是绝不在他们的视野范围内的，因而很多新区只有房子，不见人影。这样没有人气的城市化是不可持续的，而且只要农村的绝大部分人口没有被城市吸纳，根深蒂固的“三农”问题也就永远无居解决。

允许土地私有的另一好处是，小产权房的问题可以自动解决。小产权房这个本来应该是皆大欢喜的事，却变成政府跟民众对立的事。政府原本应该关心弱势群体，也就是关心农民和中下阶层的城市居民。小产权房的价格只有正常房价的1/3到1/4，农民高高兴兴地卖出去，中下阶层居民高高兴兴地买过来，政府应该为他们高兴才是。然而在现行的土地制度下，这一切被定为不合泣，政府不得不严厉禁止小产权房的交易和建设，已经买了小产权房的人也要等待处置，政府自己将自己放在跟民众对立的位置上了。

如果这些问题不解决，城市化的基本趋势还是最近60年所见。无论是中央计划经济之下，还是目前扭曲的市场经济之下，城市的人均收入会以更快的速度增长，相对来说，农民在大的蛋糕里面所分享的那块小蛋糕会越来越小。而这一切的根据，均与土地制度相关。因而要破解这种僵局，就必须给予农民从强制性和土地集体所有制中自由进退的权利。

1961年，由于允许农民自由退出强制性的公社食堂，中国历史上最大的饥荒结束了；20世纪80年代初，由于允许农民退出强制性的集体生产，中国社会几十年的食品匮乏结束了。由此可见自由进退原则的威力。如果允许农民自由退出目前强制性的土地集体所有制，我们迎来的一定是中国城市化的健康、快速发展，以及城乡二元体制的最后崩愤与全国收入和财富在城乡之间更平等的分享。在急需提升内需的今天，这正是中国最需要、最迫切的制度改革。

改革圭地制度，破解“三农”问题

同济大学中德学院教授胡景北

中国经济转型发韧于农业、农村、农民（下称“三农”）问题，30年经济改革后，目前却滞于“三农”问题，其解决路径的选择，将会极大影响中国经济的发展模式和增长前景。

“三农”问题的产生，主要与土地制度相关。中国目前的土地制度可分为三类：一是城市土地制度，因为城市士地还会变，就像中国青岛出现的问题一样，70年到期后怎么办？二是近期很可能实现工业化的农村土地制度。三是纯粹农村的土地制度。但有些土地转移用处的可能性几乎不存在，就是不管在什么制度下，土地只能用于农用，没有其他用途。安徽、江西、浙江南部等现在纯粹是农村，在基本没有可能实现工业化的情况下，如何寻找出路是个问题。

因为非纯农区的农民通过土地本身被工业化、被城镇化，农业问题也已经解决了，说到底没有农地就没有了农业，当小区都建起来的时候，农村也就不再是农村了，因此，“三农”问题也就几乎不存在。

存在所谓“三农”问题的是在纯农区，那里的土地不可能转化为工业用地，这在其他国家也是一样的。在所有发达国家中，被有效利用的土地，除了林地，大部分还是农用土地。在目前中国的制度安排下，纯农区的土地除了农民建造自己住的房子，几乎只能用作农用，纯农区的农民目前处于中国最穷、最落后的经济地位。

因此，农业土地制度安排的改变是解决“三农”问题的一个关键，而土地私有化可能是其中一个很好的解决办住。一旦纯农区的土地私有化，地方利益集团就不能随意更改土地用途$即便改变了用途，农民也可以分享土地用途转变带来的收益。而且随着中国城市化的推进，更多的进城农民在日益丧失农业技能的同时挣着城市工资。由于城乡工资收入的差异，进城农民已经不愿、也没有能力回到农村。

有人担心，一旦土地私有化，就会出现大规模的土地兼并现象。就美国、日本、中国台湾地区的历史来看，农民并不会随便卖掉自己的土地，并且国家可以采取一些措施，比如保险，使得农民在遇到困难的时候不需要卖地，这样就避免了大规模土地兼并现象的产生。

退一步而言，即便发生土地兼并现象，或农业收入持续低迷导致农民向城市流动，继而造成农地使用效率的下降，也不会构成太大危机。农地大规模经营可能会带来亩产率的下降，但规模经营的效应确实能提高农业的劳动生产率，这从整体农业经济角度来说未尝不是好事。

当然，我觉得对支持土地私有化的人来说，讨论土地私有化可能产生的不利后果是首先要做的事，因为这样的思考有助于土地私有化过程的决策，以避免这些不利后果，或者说把这些不利后果控制在社会可以承受的范围内。

而关于土地私有化具体应该怎么展开，参照世界其他国家和地区的经验，我觉得首先要平均地权。在这一点上，我们国家的土地承包责任制有着先天的优势，更利于改革的开展。

当然，具体到操作层面，还有太多值得研究的细节。农村土地制度的改革不仅仅是一个纯粹的经济问题，在改革过程中必须慎重。

最后一部分提供的是一些城市化的具体经验和设想，这些地方实践能为中国未来的城市化提供借鉴和思路。本部分所涉及的理论依旧是朝增加城市容纳外未人口数量的方向进行努力，而外来人口入城则可以在现行制度条件下，通过农村土地未交换城市户籍身份，以改善现状。最终的方向是通过改变户籍制度，进一步深入城市化。

欧洲城市化带给中国两点启示：一是欧洲低破绿色的环境友好型城市的发展理念，二是高科技在城市中的应用。在这两点上，中国不但可以向欧洲学习，史要在可能的条件下寻求同欧洲具体城市的合作。

而对岸的台湾地区的城市化，同样也可以作为内地的一面镜子。尤其是内地地方政府容易在城市化进程中干预过多，而忽视市场的自发力量。台湾地区的经验告诉我们借助市场的重要性。

重庆的土地换户籍设想争议较大，是一种！过渡期的制度安排。当然，这并不意味着政府必然会实施这种改革。农民的土地如果可以直接交易，获得足够的收入后再进域，也未尝不可。但这一设想依旧可以激励地方去创新制度安排。同样，成都的地票也是要在现行制度框架中，扩大农民的选择权。

除了新设想，回顾历史也可以得到有益的经验。“老浦西”极大的人口容纳度得益于其宽松包容的制度，这种包容性制度对城市化而言，可能是非常重要的。而深圳道路若继续走，确认城中村小产权房的合法性，就能极大加速城市化。

这些不同的地方实践与中国改革的历史一脉相承。由于中国地域广博，因此有足够的空间来进行不同的城市化实验，以空间上的弹性换取时间上的紧迫性。充分鼓励地方实践，吸收好的经验，鼓励地方之间相互学习，这也是未来中国城市化的可行途径。

中欧城镇化合作图景

国家发改委域市和小城镇改革发展中心主任李铁

2012年5月3日，中国国务院副总理李克强和欧盟委员会主席巴罗佐共同签署《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》（下称《宣言》），标志着中欧城镇化合作的新起点。双方将共同开发中国巨大的城镇化市场潜力，同时孕育着更为丰富的政策内容与发展图景。

中国城镇化政策将有较大突破

2010年2月，温家宝总理在出席第七届中欧工商峰会时，提出“积极开展城镇化合作”主张，此次李克强欧洲之行，又在布鲁塞尔签署《宣言》，表明中国对城镇化的重视己进入新阶段。

从2011年年底的数据看，中国城镇化率已经达到51.27%，但中国城镇化从数量型发展向质量型增长的转变，仍然停留在口号上，涉及城镇化的深层次改革并未取得较大突破。

推动中国城镇化发展，是一场深刻的社会变革。要调整当前的社会利益结构，稳步推进户籍管理制度改革，逐步改善农民工的公共服务，实际上是要调整政府的公共服务目标，从对现有户籍居民的“锦上添花”转向对中低收入人口特别是外来人口的“雪中送炭”。

这不仅要面对一些城镇政府的阻力，也要面对已经是既得利益者的城镇户籍居民和当地居民的阻力。这既要解决中央地方财政收入分配关系的调整，支持外来人口过多的城镇加大对农民工公共服务的力度，也要通过行政区划的改革，调整地方城镇之间的管理架构，实施放权让利，调动基层政府的积极性，切实解决农民工的公共服务问题。同时还要进行用地制度改革来调整城乡利益分配关系等。

扩大内需是中国一项中长期经济政策，然而，把扩大内需变成现实，贝I]需更为广泛的社会和经济政策配合。从2008年的国际金融危机开始，中国的外贸、投资和消费的增长速度都在下降，指望再次迅速回归到20世纪90年代和21世纪头10年的黄金发展期，国际经济和政治环境并不支持，中国的经济结构也有诸多挑战。

而要确保国内经济环境不至于恶化，甚至可以维持相对稳定增长，需要决策者具有前瞻性，更要敢于对现有利益格局加大调整力度，以追求长远和整体利益最大化。在这样的背景下，中国下一步的城镇化政策，应该说是各方面可以形成共识且对数亿人利好的重要政策，它将通过利益的释放来挖掘扩大内需的潜力。

从2012年中央决策层的一系列讲话中可以看到，扩大内需的主要着力点之一在于推进和深化城镇化，通过改善对2.4亿农民工和可能加入到城镇化进程的数亿农民的公共服务，激发他们的消费潜力，带动国内的消费需求和投资需求，进而确保国民经济的稳步增长。

此次李克强欧洲之行，最重要的活动就是签署《宣言》，这也在昭示，从新型的国际合作入手，本届和下一届政府将把中国城镇化发展战略落实到实际操作层面。

可持续、绿色、低碳的城镇化道路

在过去30多年，中国的城镇化率以平均每年1个多百分点的速度增长，如今城镇人口达到6.9亿人，超过了欧洲人口的总和。

近些年我们与欧盟官员、企业家以及非政府组织交往过程中，注意到他们的一个担忧：如此众多人口的城镇化进程，是否要消耗大量能掘，是否要增加碳排放，是否会与欧洲竞争各类资源？

他们担心自己的利益因中国加速城镇化而受损。毕竟中国更多的碳排放会对全球气候产生不利影响，而中国的工业化道路仍没有摆脱传统的粗放型发展模式，中国在工业化和城镇化进程中的高能耗问题十分突出，而全球资惊有限，争夺资源分配对欧洲是严重的挑战。

的确，中国的城镇化在欧洲人看来是规模巨大的。目前中国共有657个设市城市，将近2万个镇区平均人口超过1万人的镇。其中镇区人口超过5万人的镇已达到754个，这些城镇在欧洲都称为城市。

这么多中国城市的发展，仍然沿用的是粗放型道路，其经济发展路径大多以传统工业模式为主。因此调整中国各城镇的经济增长方式，已成为中央政府推进城镇化的重点。

李克强此次在中欧城镇化伙伴关系高层会议上指出，“城镇化是中国经济增长持久的内生动力。人口多、资据相对短缺、环境容量有限，是中国的基本国情。我们推进城镇化，需要走节约集约利用资源、保护自然生态和文化特征、大中小城市和小城镇并举的可持续发展之路。”

这等于是向国际社会宣告，不要担心中国的城镇化会带来威胁，我们必主绿色、低碳和可持续的发展道路。为此，中国当然需要学习欧洲的先进经验，以“互利、共赢”创造中欧城镇化战略合作的未来。

借鉴欧洲城镇规划和治理经验

过去几百年，欧洲｜从来没有限制过外来人口进城，也没有户籍管理制度。即使在欧洲｜中世纪，农奴只要进城就可以成为自由民。

站在中国的角度，欧洲城镇在文化历史的传承、规划体系的完备、管理和经营城市的理念等方面，有很多值得学习的经验。中国需要告别以短期行为促进城镇发展的时代，通过改革来促进城镇治理和规划的完善，实现城镇发展方式的转型。

新签署的《宣言》涉及内容十分广泛，从公共服务体系、基础设施建设投融资体制到城市治理等，实际上是全方位的合作。对中国来讲，这也是一次全面的学习过程。

借鉴欧洲｜城市发展经验，中国需放弃很多传统的城市管理理念，从加强公共服务人手，改革城市治理结构，更多引用市场化机制来促进中国城镇发展。

30多年来，中国城镇化取得了人口过半的成就，但代价是在城镇户籍人口和外来人口之间存在巨大鸿沟。特别是在城镇发展和管理等方面，由于相关财政金融体制改革滞后，土地制度不完善，催生了大量的地方政府短期行为，浮华的现代城市外表之下，是巨大的城乡差距，粗放的城市发展模式浪费了大量资源，并在固化不同收入群体的利益格局。

而要改善城镇民生，加强公共服务，转换发展机制，实现城镇发展模式的根本转型，也要求我们吸取欧洲｜城市发展的经验和教训，通过改革根除中国城镇发展过程中的种种弊病。

中国城镇化是巨大潜在市场

6.9亿甚至更多的城镇化人口，2万多个不同规模的中国城镇，蕴含着巨大的消费和投资需求。虽然李克强总理多次提到要通过推进城镇化拉动内需，但中欧城镇化合作何尝不是开辟外需新渠道的一种方式呢？

自2008年经济危机以来，欧洲｜经济形势极其严峻，欧盟一些成员国债务问题引发了严重的信用危机。开辟新市场，扩大制成品和投资市场，应该是欧洲摆脱危机的一个有效途径。

2012年2月举行的中欧工商峰会，欧洲企业踊跃参加，它们看重中国市场，尤其是城镇市场。一些欧洲企业把地区总部搬到中国，将战略重点瞄向中国。

2012年3月，我们参加欧盟委托“欧洲之友”主办的“中国未来的城市化”论坛，直接感受到无数欧洲｜企业对中国的关注。此次筹备中欧城镇化伙伴关系高层会议，欧方报名人数远超预期。参会的既有跨国公司也有中小企业，它们不仅关注中国消费市场，更关心投资市场和基础设施领域。一些企业尤其看重中国中小城市，相信中国城镇化进程蕴藏着巨大潜力。

中国的城镇化发展速度之快，超出欧洲人的想象。中国各地发展阶段不同、地域存在差别，也导致了需求的不同。中国沿海发达地区很多城市希望引进欧洲的智能城市管理经验，而在中西部地区，节能减排和给排水的投资运营管理，则为欧洲企业提供了发展机会。

放开高技术出口限制以“互利共赢”

欧洲经济危机的原因有很多，但是实体经济发展的优势一一高技术却没有发挥应有的作用。面对中国庞大的城镇化市场，如果继续持“冷战”思维一一担心中国仿造和竞争的狭隘性观念，会使欧洲｜失去这个庞大的潜在的城市市场。

李克强在中欧城镇化伙伴关系高层会议上指出：“欧方完全可以发挥特长，与中方开展产品、产业、技术等方面的合作，拓展市场空间。当‘欧洲i设计’遇上‘中国制造’，‘欧洲技术’遇上‘中国市场’，就会产生显著的效应。希望欧方在对华高技术转让方面更加灵活开放，这有利于实现优势互补、互利共赢。”

中国城镇化发展面临着从粗放到集约、从耗能到减排的转型。然而这种过快的城市发展速度，由于缺乏高技术的支撑，显然并不能迅速实现转型。例如从低嵌技术、节能材料到智能产品以及计算机技术在城镇管理上的应用等，欧洲高技术的优势是显而易见的。

如何利用欧洲的高技术优势，支持中国城镇化进程中的发展模式转型，应是中欧城镇化战略合作的重要内容。欧洲城市代表在论坛阶段发言时，也大谈先进技术支撑下的先进管理理念。而在中国，劳动力价格、土地价格和要素价格相对低廉的优势是较为明显的。

但是，如何能够打破技术限制的坚冰，实现真正的互信、互利和共赢，对中欧合作是一个考验。

开辟城镇化战略合作和伙伴关系的建立，应该是打破欧洲多年对华高技术出口限制的一个尝试。欧洲如果真正放开或放松对中国高技术出口的限制，对自身走出经济困局也会有直接的帮助。

中欧城镇化伙伴关系的建立，应该是新一代中国领导人积极应对国际国内经济形势变化的一次重要战略选择。无论是从扩大内需还是扩大外需，这都释放了一个鲜明的信号：从全面推进城镇化政策开始，改革开放的步伐只会越来越大，而绝不会停滞不前。

城市化的“偶然性”

台湾清华大学教授黄春兴

内地城市化的水平还比较低，不过围绕城市化的辩论却很激烈。其中一个重要问题是应继续发展大城市还是中小城镇。这方面或可参考中国台湾地区的经验。台湾地区的人口约80%住在大小城市中，这些城市35%集中在以台北为中心的方圆30公里内，另有25%集中在台南与屏东间，其余的40%则散布其中。

台湾地区有三个行政层级。第一层级是省和“直辖市”，第二层级是县和省辖市，第三层级是乡镇和县辖市。由于省已经虚级化，第一层级和第二层级实际上合称为“五都十五县市”：“五都”指台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市，共占台湾地区人口总数2300万人的59%；“十五县市”包括基隆市、新竹市、嘉义市三个省辖市和12个县。

上述数据表明，台湾地区城市化过程中大城市的集聚效应非常明显，这符合城市化的一般性规律，即通过大城市的发展来吸纳更多人口。不过这并不意味着不需要发展中小型城市。

城市化特殊道路

台湾地区的城市化之路有其特殊之处。回溯历史不难发现，台湾地区早期以农垦为主，因此清末之前人口分散在全台各处，只有台南府城勉强算是都市。日据时期，台湾地区以台北为殖民地行政中心，开始北台湾的都市规划。到了1935年，台北居民27万，超过台南的11万，另有5个小城人口在5万-8万之间，几乎等距离地从南到北分布。

1949年之后，国民党政府和军队迁驻台湾地区，台北人口暴增到71万。由于驻军和眷属分布到各县市，城市的数目快速由9个增至30个，城市人口比例亦由24%增至40%。由于军事原因所导致的城市发展，是一个“外生的因素”。

而20世纪60年代之后的台湾地区城市的扩容则与工业发展和产业转型紧密相关。1960-1980年工业快速发展，主要集中在劳动力密集产业，城市发展加速。在此期间的农业产值由占GDP的29%降至8%，而工业产值由27%增至46%，服务业基本维持在47%。同时，城市的数目倍增至73个，都市人口比例增至66%。

1980-2008年间产业进行转型，资本与知识密集型产业相继兴起，服务业产值提高至72%，工业产值降至24%，农业基本维持在4%。服务业的快速成长反映出社会的高度城市化：都市人口比例增至80%，城市数目微增至94个。新增的城市大都围绕在台北和高雄，这也导致台北县在过半数的乡镇改制为县辖市之后升格为“直辖市”。

在产业转型期间，台湾地区的人口总数增加了28%，但并不平均分配：台北市人口增加18%，桃园市增加130%，中明市增加60%，新竹市增加62%，但位于中南部农业区的嘉义市仅增加了8%，屏东市则更少，仅为2%。

“随意”工业化推动城市化

经济的早期发展需仰赖工厂的设立，而这带动了农村人口的移动。由于人民可以自由移居，设立工厂的地区很快就发展成新兴小城市。台湾地区在工业发展初期，工厂是随意设立的，一些集中在大都市的边缘，一些则分散在各乡镇。由于台湾地区的道路、电力、水利等基础建设自日据时期以来就普及到各乡镇，工厂自然会选择设立在地价便直且劳动人口集中的地方。

随着污染问题日益受到重视，20世纪60年代，地方政府开始在这些工厂散布的地区设立工业区。那时，在大都市郊区划定工业区没有获取用地的困难。等到工业区聚集几家工厂后，工业区附近就会出现一栋栋三四层楼的公寓，这些公寓主要卖给在工业区工作的劳工。轻工业技术层次不高，不少熟练、劳工开始自行创业，向原老板分包部分的工艺流程，也就是现在所称的“垂直分工”。

这群创业的劳工骑着摩托车，从工厂载着半成品回公寓加工。公寓里有小型的机械，当时流行的口号是“客厅即工厂”。他们也会生产一些自己设计的新商品，骑着摩托车在城里到处寻找客户。为了租赁这些机械和购买公寓，他们大都以家乡的农田为抵押向当地的金融机构贷款。这些家庭工厂若经营成功，就会迁至工业区盖的较大的厂房。

台湾地区的都市就是这样发展起来的，即使台北市今日已经转型到服务业和科技业，仍处处可见摩托车骑士们在车阵中寻空隙穿梭。同样，在台北市区边缘的中和、永和、土城、沙止等地，仍可见到有些脏乱的三四层楼的公寓，门口堆着一箱箱的待加工品。

但正是低价的交通和住房，使得城市化起到了吸纳人口的重要作用。“衣食住行”涵盖了基本的生活形式，其中后两项与工作紧密相关。城市化过程中，如果就业人口在交通和住房上的支出相对较少，他们就更能积极地在城市中生活工作下去，成为城市的一部分。

“美丽的意外”

由于工业区和公寓住宅围着市中心发展v都市边缘很快就发展成都市的副中心。随着台湾地区的产业转型，都市必须跟着更新。

但地价随着人口的聚集而提高，都市计划意味着许多准租和竞租行动的存在。2001年台湾地区的人口不到2300万，全台共推出451个都市计划，可容纳的都市人口近2500万。事后来看，涉及人口不过1800万。由政府计划推动的城市化并没有取得预期的效果。

不过，另一个有趣的都市计划是台北市内湖科技园区的发展。这是早期规划而未动工的工业区预定地，20世纪90年代台北市政府开始开发，计划将市区各地的违规轻工业工厂迁徙过来。由于该地为私人产权，政府只能规划道路和批准建筑，而无也真正约束其利用。

之后，一家建设公司看到这是台北市最后一块未开发区，便持和政府不同的开发计划，向私人购地，兴建企业总部和研发中心。开始时，他们在底层摆设过时机械以应付检查，于高楼层上班。逐渐地，它吸引到光宝、大众计算机等22家大企业进驻，现已是台湾地区企业总部的主要集中区。台北市政府只好于2004年将其更名为“内湖科技园区”，而当时担任市长的马英九也不禁感慨地说：“内湖科技园区是一小美丽的意外。”正是这美丽的意外体现了市场自发力量的强大之处。

随着台湾地区社会经济的发展，政府主导的城市化越来越难以成功，这不仅1步及土地私产的限制，也涉及一个更重要的问题，即城市是依靠自发形成的。因此，政府主导城市化反而可能形成扭曲，而不能达到城市化的目的。

需要白发的城市化

《财经》杂志特约学术编辑李华芳

对于城市化应该发展大城市还是中小城镇，内地学界颇多争议。台湾地区的经验表明，这两者之间并不截然对立。大城市的发展是吸收外来人口的主要途径，同时作为重要的补充力量，中小城镇也在发展，形成有层次的城市群，两者共同促成了台湾地区80%的城市化率。

相比较而言，内地的城市化率还非常低，无论是大城市，还是中小城镇，都未得到充分发展，因此无怯解决“三农”问题。

除了继续推动发展大城市的集聚效应，以及建设中小城镇来就近吸纳农村人口外，另一个关键问题是以谁为城市化的主体。毋庸讳言，目前中央和各级地方政府俨然掌握着城市化政策的主导权。

大致而言，世界城市的发展主要依靠两种力量，一种是政府主导，进行政策及资金上的扶持：另外一种是自行发展，依靠市场的力量自发选择。这两种不同的模式在金融中心城市的发展中尤为明显。纽约成为国际金融中心，是市场选择的样本g而新加坡则是政府扶持的典范。

当然，更多的时候，城市的发展是政府扶持和市场选择相互结合，无非是在不同的阶段各有侧重，这个典型的例子就是伦敦。也就是说，政府主导和自发形成这两种模式及其棍合策略都有可能获得成功的城市化。

接下来的问题就是判断内地现阶段的具体情况，探寻由政府主导的城市化可能遇到的问题，以及如何创设制度环境使得城市能自发成长。台湾地区内湖科技园区这个“美丽的意外”表明，在城市化进展到一定阶段，政府主导的效果就会大打折扣。反而是一些制度性的建设，例如界定私有产权等基本制度，长期以来催生了自发力量的生长，形成了自发的城市化。内地可以学习台湾地区这个“美丽的意外”吗？答案是肯定的。

在中国内地的城市化进程中，公共服务能否惠及外来人口成为进一步城市化是否能持续的重要约束。以上海和北京为例，至少有两个方面极大提高了城市化的成本。

一是交通成本，打击“摩的”等交通工具既是对私产的不尊重，更变相否决了民众选择成本低廉交通方式的自由自二是政府垄断土地一级市场情况下的房地产开发导致的高房价，使得外来人口的居住成本极大上升，成为城市发展的障碍，这也是未界定土地私有的后果。台湾地区“美丽的意外”尽管是一个非意图后果，但的确凸显了保障私人产权带来的巨大收益。

世界城市的发展，尤其是大城市的发展，有很多偶然性。正如黄春兴教授指出的，如果不是因为历史原因导致大量内地移民硬性进入台湾地区，城市的发展可能没那么快。这并不是完全否认了政府扶持的作用，问题是当政府的主导作用越来越小的时候，城市化之路该何去何从？

台湾地区“美丽的意外”带来的启示是，政府应该从基本制度入手，将城市的发展留给市场去选择。

土地换户籍是否可行？

国际发展企业组织（IDE）研究员、浙江大学CARD特聘教授罗小朋

2010年，重庆的户籍改革涉及一个重要的经济学问题：该不该让农民用土地换城市户籍？

这个问题其实有理论和实践两个层面。理论层面，中国在推进城市化、重新界定农民的身份权利和土地权利的过程中，是否应该使用资产权利交换身份权利这种改革手段？实践层面，重庆让农民放弃土地权利换取户籍的具体制度设计，是否与中国走向自治、告治和民主社会的改革目标背道而驰？

我的看法是，利用身份权利与资产权利的交易来推动经济和社会转型是中国改革的一种重要手段，需要继续深入探索。至于在实践层面，重庆户籍改革的制度设计，不排除在未来有可能产生与政府目标背道而驰的结果，需要继续予以关注。

以身份换资产

为什么身份权利和资产权利的交易会成为中国经济和社会转型的重要改革手段？这既与中国国家权力与怯律权力关系的传统有关，也与当代中国的国家权力结构和这种结构下内生的权力体系本身的特性有关。

历史上，家国一体的帝制中国，资产权利和身份权利的交易大量发生在公私边界不明的“差序”主体间。这种交易维系着依附于帝国皇权的等级秩序，同时不断腐蚀中国社会的公权力和公共精神。大饥荒发生后，改革前的中国权力体系开始确立。当时，中国自上而下以“单位”为本位而非以个人为本位，统一界定了每个人的身份和资产权利。

这种高度集体化的身份权利与资产权利紧密捆绑在一起，不仅呈现出城乡隔离、地方有别的疆域化特征，也呈现出与行政隶属一致的等级化特征。为确保国家对经济租的集中和全面有效的社会控制，决策者针对集体化的身份权利和资产权利间的交易建立了一套规则，来维系这个具有封建特征的集体权利体系。

改革开放以来，集权的等级分租制被改造成分权的等级分租制。农户、企业和地方政府对占用的资掠获得了很大的产品交易权和投资权，以此来分享经济剩余，从而终结了中国的短缺经济。在这一过程中，原来的集体权利很大程度上被非集体化和货币化了，同时地方政府（尤其是县级政府）获得了辖区内调整身份权利和资产权利交易规则的很大的自主权。跨越地区的身份权利和资产权利交易也逐渐成为地方剌激经济增长的手段。

但是，这些改革井没有从根本上触动中国资产权利和身份权利疆域化及等级化的封建特征，尤其是没有触动农民的身份权利和土地权利相互捆绑这一基本制度安排。

在坚持这一前提下进行的地区间权利交换，催生了独特的农民工制度，这种制度允许劳动者自由流动，却不允许他们疆域化、不允许低下的身份权利随就业身份和地点而改变。大城市和发达地区的身份权利可用资产来换，但不允许用劳动来换。这种权利的交易安排成为中国严重的社会不公正和不平等最主要的制度原因。若不从根本上革除这种剥夺机制，中国的经济和社会转型就不可能实现。

双轨制的启示

现在的挑战是，如何重新界定农民的身份权利和土地权利？目前对重庆土地换户籍的批评，使两种不同思路的分歧凸显出来。

一种思路是，所谓的士地换户籍就是国家让农民放弃农村的土地权利，来换取城市居民的身份权利；另一种思路是，无条件地赋予进城就业的农民平等的市民身份和福利权利，并通过扩大土地权利的个人交易自由及迁徙自由，实现中国社会福利权利的公平和平等。在道义上指责第一种思路无可厚非，但这些指责往往不能给出具有操作性的改革路径。

这令我想到，当年价格双轨制改革面临的困境。价格双轨制是中国自觉利用身份权利与资产权利的交易推动经济市场化的一大创新。但双轨制一出台就遭到强烈批评，指责双轨制为寻租和腐败制造了机会。批评者还认为，正确的价格改革策略是全面放开价格。现在我们都知道，当时全面放开价格根本行不通。但价格双轨制改革是否完全正确？今天的户籍改革是否可以从中汲取些教训？

利用身份权利和资产权利的交易来重新界定权利，关键问题是如何分配这种特殊交易产生的经济租。如果对交易产生的经济租的增量分配不当，会对社会的公平和效率产生不利的激励效应。

当年，价格双轨制就没有解决好这个问题。事后看来，当时应把双轨价格差价收入的很大部分用来支持建设国企职工的社会保障。在政治上，这样做也有利于减少改革的阻力，有利于在公众的支持下，对进入市场的生产资料建立规范的交易机制。这不仅有利于建设公平的市场秩序，也有利于公权力对差价收入按照社会接受的公平原则进行分配。

现在的问题是，如何汲取当年双轨制的教训来指导今天的改革，重新界定农民的身份权利和土地权利？有人认为士地换户籍不公平，但允许获得城市户籍的农民继续保留原来的土地就公平吗？

一且允许农民用自己的劳动换取平等的市民身份和福利权利，我们就不能再回避如何重新分配这些农民原来的土地权利这一公共选择问题。在这个意义上，土地换户籍并没有错。重庆户籍改革机制设计的错误就在于，没有对这个公共选择设计出符合正义原则的政治和单律程序。而这本是改革应有之义，当然也是改革的难点所在。

重庆户籍改革的机制设计回避了这个难点，有可能导致某种不良的社会后果。正因如此，对重庆户籍改革的善意批评才有了积极意义。如果对进城农民的土地权利重新分配不当，可能产生严重后果：一是城市内部可能更平等，但城乡间居民福利的不平等继续维持甚至扩大z二是原来城乡居民间的不平等被搬进城市，进城农民落入城市贫困的陷阱而无处逃遁g三是无论在城市内部、农村内部还是城乡间，不平等都继续恶化。

因此，重新界定农民的身份权利和土地权利这一紧迫的社会转型任务，正敦促中国围绕如何处置进城农民的土地权利，建设一种推动社会自治的协商机制进行改革。通过这种机制，与土地权利相关的多个主体之间，能在各治理层次就相关改革达成公正协议。

这显然不容易，但立志改革的政治家和经济学者如果不能就如何建设这种协商机制进行建设性对话，中国的城市化将更加艰难。

让土地收益分配更公平一点

北京航空航天大学高等研究院教授、天则经济研究所理事长秋风

我赞同罗小朋教授的看告：重庆户籍改革机制设计有待商榷之处在于，它似乎没有对如何重新分配进城农民的土地权利，设计出符合正义原则的政治和法律程序。农民确实可以进城，却无缘于原属他们的土地可能形成的巨大增值。我也正是基于这一点对重庆户籍改革方案提出批评的。

我愿意就重新分配进城农民的土地权利，试探性地构想一些可操作性的政治和居律程序：第一，让农民可以相对完整地行使其土地权和！J；第二，在进行合理管制的前提下，开放人口、资本等要素在城乡间的双向流动。

由此会出现这样的结果：第一，有些农民将会选择进域。事实上，现在有相当数量的农民生活在城镇，其经济贡献大体足以支持政府向他们提供公共服务和公共品，政府没有理由指望通过土地收益来提供它们。第二，有些城镇居民会购买乡村的建设用地建筑房屋，“小产权房”现象已显示了人口从城镇向外分散的趋势。

上述双方将会进行交易。准备进域的农民如果愿意，可在宽松的制度环境下处理自己的土地，分享土地增值收益。这样，他们进城后就不是一无所有。当然，农民也可能选择不进城，或即便进城也不转让土地，而在自己的建设用地上进行开发。政府对这类土地转让和开发活动征取税收，分享其收益。

要素的上述双向流动可能在乡村地区形成一些新型居民聚集区。换言之，这些地方将会城镇化在土地并未国有化的前提下的城镇化。政府理应对此现实予以承认，设立“县辖市＼让其享有建制市的政治和财政权利。

当然，乡村建设用地土地交易可能多在临近城镇的地方进行，且集中于宅基地等乡村建设用地上。对于农村腹地及进城农民承包的农用地，进城农民可与不准备进域的农户进行交易，由此推动土地的规模化经营。目前，不少地方政府热衷于引进外部资本从事农业经营，与其这样，不如允许当地农户实现规模化经营。

在设计上述所有制度时，理应严格区分乡村建设用地和农用地。有人担心，赋予农民完整的土地权利会侵蚀农用地，影响粮食安全。但土地用途管制与土地产权归属是两个不同的问题，只要政府进行有效监管，赋予农民完整的土地权利不会影响政府的土地用途规划。

上面的设想可较为公平地分配因交易土地权利而形成的经济租。关键是让农民作为权利人来启动一个交易过程，通过市场机制重新分配进城农民退出的乡村建设用地产权归属及其增值收益。在这一过程中，政府并未被排斥在外，它可通过征税的方式分享收益。

相比目前农民必须把土地以低廉价格交给政府的分配机制，农民的所得将会多一些，政府的所得将会少一些。农民所得增多，可形成一个富裕一点儿的市民或农民群体，从而缩小城乡间和城市内部的收入差距。对中国必然要进行的大转轨来说，“均富”的重要性再怎么强调也不过分一一在谈论中产阶级的时候，千万不要忘记农民。

士地换户籍：妥协中变革

上海交通大学经济学教授、复旦大学教授陆铭

当前中国发展的一个重大困境是，城市化进程遭遇了巨大阻力。

表面上城镇常住人口占总人口比重一年上升1个百分点，实际上，大约有1.3亿-1.5亿的城镇常住人口是没有当地城镇户籍的进城务工人员。即使将这些人全部计入城镇人口，城市化率也仅为47%，连世界平均水平都不到，远远落后于中国的工业化水平。

另外，随着城市化水平的提高，非本地城镇户籍人口比重越来越高，在东部城市，外来人口超过本地人口己不是稀罕事。但外来人口又无陆与城市户籍人口一样享受同等城市福利，成为真正的城里人。

一方面是城市化程度不足，另一方面是不同户籍身份的人之间的社会分割。正在中国城市累积起的各种矛盾，使得进一步城市化陷入困境，而“土地换户籍”或许是突破这一困境的可行药方。

巨大的变革

当前，很多地方将农民集中安置，再将农民原来的宅基地复耕为农业用地。只要农民的集中定居点的占地面积小于农民原宅基地的总面积，其差额就形成了“建设用地指标”，可以用于工商业开发和基础设施建设，只要这一指标在国家对于建设用地指标的总量控制范围之内。这种不以改变农民经济活动和身份为前提的“土地置换”并不是真正的“土地换户籍”。

我一直强调，“土地换户籍”应该有两个前提：一是就业，放弃土地的农民获得城镇户籍，必须以在城镇地区就业为前提z二是自愿，任何政府强制性地低补偿征用农民土地的做怯都应立即停止。

所幸，2010年在重庆实施的改革方案已包含这两层意思。该方案还给予非重庆户籍的打工者在一定年限后获得重庆城镇户籍的可能性，也给予了已经没有土地但在重庆就业的农民转市民的可能性。值得肯定的是，是否放弃自己在农村的土地和宅基地，并获得重庆城市户籍，选择权在农民。

更重要的是，“土地换户籍”的重大创举是将土地的使用权和所有权分离，井由此使土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。在现有的怯律制度下，土地所有权井未直接赋予农民。很多人说，陆律是可以改的。但问题是，法律改了，对农民就一定好吗？

设想有个在城市打工的农民，他家住在离城市很远的农村，即使将他家的宅基地所有权界定给他，这个所有权也不值钱。但若将他的宅基地所对应的建设用地指标作为土地使用权界定给他，这个指标的价值却可以与原宅基地的区位脱离，因为它的价值体现在可被用来将城市近郊的农业用地转化为建设用地，实现土地的增值收益。

现代经济学一个迟来却伟大的认识是，空间对劳动生产率和资源利用效率有决定性作用。而“建设用地指标交易”的重要之处在于，它可以回避法律层面的障碍，解放城市近郊土地的生产力，且使农民宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，有利于维护农民权益。

必要的妥协

“土地换户籍”这5个宇让人浮想联翩，侵权、剥夺、腐败、贫困……

而且常有具体的实例让人在情感上倾向于否定这场正在涌动的变革。“土地换户籍”这个词组之所以被妖魔化，是因为它成了地方政府为追求GDP和税收而圈地、圈钱的代名词。

2010年，在凤凰卫视的一次辩论里，我提出不能因噎废食，不能因为一场改革在具体操作环节中出现问题，而让整场改革天折。改革是否应该推进，首要标准就是，它能否增进公共利益，或说“做大蛋糕’而“土地换户籍”在第一个标准之下极为必要。

第二标准是利益分配的公平性。在“土地换户籍”的改革中，公平的底线是不让任何人的利益受损。更高的要求是，让处于弱势的农民得到足够高的补偿。

人们习惯用第二标准上的缺失（特别是个案中的不公平）取代第一标准在全局意义上的进步。我的看陆是，给定现有的怯律安排，特别是土地所有权的安排，如果说“士地换户籍”是个妥协，那也是必要的妥协，它的必要之处就在于，它是一场巨大变革的第一步，其意义不亚于当年的家庭联产承包责任制。

至于这场变革中出现的阴影，则要在媒体上曝光，要用住律去规范。我们不能为回避矛盾而停滞不前，不能等矛盾转化为危机，才认识到改革贻误了时机。

从道义上说，我认为，“应该”给进城打工的农民城镇户籍，消除所有与户籍挂钩的城乡间的福利差距。我也赞成给户籍“应该”不以农民是否放弃在农村的土地使用权为条件，无论是农业用地还是宅基地使用权。但同时我们也要知道，中国的地方公共服务主要是由地方财政来支撑，而城市公共服务规模的大小主要由当地城镇户籍人口的规模来决定。

正因如此，政府才需要在空间上配置建设用地指标，使城市近郊土地产生增值收益，以此作为农民工进城的资金来掘。

双赢的出路

当然，我也一直说，城市人口要摆脱那种认为外来人口在和自己分“蛋糕”的狭隘思维，他们应认识到城市扩张过程中的规模经济可进一步增加“蛋糕”的尺寸。

但人们通常没那么有远见，在这种情况下，如果不妥协，硬要把“应该怎样”的问题先讲清楚，那么由当前的户籍制度和社会分割所积累起来的矛盾和困境将愈情愈烈。既然如此，如果“土地换户籍”的改革能让多方利益实现共赢，为什么不在这一点上寻求突破？“以退为进”还是“清谈误国”，是当下要作的抉择。

最近几年，我一直呼吁要解禁农业用地跨省（市、区）的“占补平衡”。在重庆进行的“土地换户籍”的改革本质上是在尝试实现市域范围内的农业用地“占补平衡”，在城市近郊占用农地，在远郊将宅基地进行复耕整理，保持农业用地总量不变，这样土地利用效率将大大提高，城市产业发展和增加就业可获得更大空间。重庆改革中出现的建设用地指标空间大挪移所解放的生产力，应被高层决策者看到。

但是，当前中国在城市化进程中出现的困境，根本不是重庆这样一个省（市、区）内部的问题。跨省（市、区）的劳动力流动已大规模出现，但这部分外来人口却被一道玻璃幕墙挡在就业所在地的福利、公共服务和社会保障体系之外。

我一直呼吁，应允许进城农民用家乡的宅基地对应的建设用地指标，换取他们在就业所在地的户籍、公共服务和社会保障，让城市扩张和就业增加的地点一致起来，这才能解决中国的大问题。

当前以重庆为代表的市域范围内的“土地换户籍”改革为解放思想开了个头，现在需要的是进一步的突破。

给农民以选择权

《财经》杂志特约学术编辑李华芳

对“土地换户籍”最重要的批评，来自中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。

陈锡文曾指出：“宅基地换房，承包地换社保，‘两换’这个事，你跟城里人跟哪个公民敢讲‘两换’？法律规定承包地和宅基地，农民的住宅是我的合蓓的财产权益，而社会保障是应该政府给我提供的公共服务，在哪个国家，在哪个地方，可以跟老百姓讲，你要获得我的公共服务，你就要拿你的财产来换，没有过这种事情，所以这是在制造新的不平衡。”

政府公共服务不分农民、市民，凡公民必得一份，因此无须农民拿自己的财产来换。这一权利优先的视角，是对“土地换户籍”公平性的有力质疑。

不过，以“土地换户籍”来概括重庆的户籍改革，有点儿以偏概全。

按重庆市人民政府秘书长、市户籍制度改革领导小组副组长陈和平的说出：第一，转户农民不退地，仍可享受到附着在土地上的各项优惠政策，且承包地可以继续耕种自第二，不tl?;退不退地，只要一转户，他们就可一步到位地享受城市的福利保障E第三，愿意退地的，对退出的承包地和宅基地，可收到相应的补偿。也就是说，第三种“转户退地”的情况，才被认为是“土地换户籍”。

“土地换户籍”是一个可选项，并非强制项。这一点对农民而言非常重要，这意味着他们有可以不选的自由。

那么，“土地换户籍”对农民而言到底是不是一个“有更多选择”的政策？目前选择退地转户的农民数量极少，当然也因为这一政策实行的时间太短，农民处于观望阶段。之前围绕“农民、土地、城市化”搭建起来的这一改革路径，也有截然相反的争议。但这些争议中，农民的选择没有得到重视和讨论。

陈锡文指出，公共服务是公民必需的，尽管现实中并没有全覆盖。即便公共服务实现全覆盖，仍值得注意的是，现实中的城市和农村的公共服务水平不可能完全相同。由于城市人口的密度高于农村，因此公共服务的水平相较而言也会高于农村。比如教育水平的差异就从侧面证实了农村公共服务与城市公共服务的价格完全不同。这种价格差，农民愿不愿意用土地去换，要由农民去选择。

还有一点值得注意的是，对于公共服务的价值，每个人的折现观不同。比如，公共服务可能在5年后真正惠及全民，当然依旧有城市和农村的现实区别。但对一些农民而言，现在能享有高质量的医疗比几年后再享受更有价值。而这同样应该交给农民自己去选择。

若农民拥有自己选择的权利，可以在城乡差价和远期当下之间进行选择，那么“土地换户籍”作为整个户籍改革中的一个可选项，不妨一试。

成都户籍改革背后的土地问题

北京大学国家发展研究院助理教授李力行

中国城乡分割的二元体制，发掘于计划经济时期以重工业为优先目标的发展战略，即在城市和农村的要素市场被分割的前提下，通过价格扭曲等方式，从农村提取剩余来补贴城市工业。这一计划经济传统导致了城乡分割的二元经济结构，也造成了中国城市化水平偏低的现状。

在改革开放阶段，尽管原来的发展战略被纠正，但分割的城乡要素市场并没有完全得到统一。进行城乡统筹改革，其目标正是要实现生产要素在城乡之间自由流动，在保持城市化高速推进的同时，提高农民收入、改变农村的蓓后面貌。

户籍和土地：统筹城乡改革的焦点

以人口的流动为例，尽管农村居民到城市打工已经不再受到限制，但由于户籍分割，农民工无拉获得与城市居民相当的公共服务和社会福利，这使众多农民工成为“流动人口”，难以在城市长久居住下来，阻碍了人口城市化的进程。

尽管现行户籍制度的缺点人所共知，但要改革却不容易。其中最大的困难在于，户籍被附加了许多公共服务和社会福利。

这意味着，打破城乡户籍分割就要统→城乡居民在这些方面的差距，这会造成巨大的财务负担。

不仅是户籍，城乡土地市场的分割也持续到现在。农民虽然可以无偿占有和永久使用包括宅基地在内的集体建设用地，却无权转让给城市居民和工商企业使用。

在现有的征地制度下，征地是扩大城市土地利用的唯一合陆路径。农村和农民负有土地被国家征用的义务，可以获取按土地原用途计算的一次性补偿，却不能平等分享城市化带来的更高的士地增值收益。同时，城乡分割的士地市场，阻碍了空间资糠的优化配置，影响了工业的集中和人口的集聚。如同城乡户口所附带的巨大福利差异一样，土地市场的分割也造成了城乡土地价值的巨大差异。

不同的是，这种土地价值的巨大差异如果运用得当，不但不会成为改革的阻力，反而可以为统筹城乡发展提供资金后盾。这是因为，一旦打通城乡土地市场，城乡之间的土地级差将可被用来投入农村，改善农村面貌、改进农民生活水平。

因而，户籍和土地成为统筹城乡改革的焦点。将土地与户籍挂钩，利用农村土地换取城市户籍所附带的社会福利的改革思路也应运而生。“土地换社保”就是一个形象的表述，意味着把农民放弃土地与获得社保实际代表了城市的各种社会福和卜－一挂起钩来。然而，质疑也接踵而至。

质疑的主要内容是，包括社保、住房、医疗、教育在内的公共服务，是公民理应获得的社会福利，如果同土地挂钩，难免让人产生政府借着改革剥夺农民土地的疑虑。此外，社保作为将来才发生的支付，其偿付责任被推到了未来，难免让人产生政府往后推卸责任的疑虑。这样的压力，让各种带着“放弃”“交换”标签的改革备受质疑。

于是，同属于统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，在几个月前提出“千万户改”的宏大目标，这为农民放弃包括宅基地、承包地、林地在内的所谓“三件衣服”留出了三年的过渡期，它在随后明确规定，退地与转户口是独立的，不强制。而2010年成都提出的户改意见，更将“农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价”作为改革亮点，打消了人们对于借改革之名剥夺农民利益的担心。固化农民对土地的财产权利，确实具有深刻的含义。

土地财产权利的固化具有深刻意义

20世纪80年代初的农村产权改革，重新界定了集体土地的农户使用权和经营权，解决了农村的温饱问题。然而，农民仍然缺乏完整的土地财产权其中最重要的是转让权。权利的不平等，加剧了城乡居民财产性收入的差距，成为城乡收入不平等扩大的主要原因。

城市化的加速，为农村发展提供了新的机遇，也对农村经济制度提出了新的要求，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，有必要适时发展为以“有保障的转让权”为重点的更加完备的产权制度。农民是农村生产要素产权的权利人，对于农村土地承包经营权、集体建设用地（宅基地）使用权、房屋所有权、林权、集体资产股权等，农民具有占有、使用、收益和转让的权利，必须加以保障。唯此，城市化进程中的侵权行为才能从制度上得到遏制，城乡收入差距才有望缩小。

正是在这样的背景下，成都从2008年年初开始，开展了农村产权制度改革，在全域范围进行农地确权。土地承包经营权、宅基地使用权等，被固化为农村集体经济组织赋予农民的一种财产权利，实行“增人不增地、减人不减地”，不再困农户人口的变化而在农户之间调整土地面积、地块和位置。这与十七届三中全会提出的“农村土地承包关系要保持稳定并长久不变”的改革方向一致。成都双流县的瓦窑村更是率先颁发了“长久不变”的土地承包经营权证。

可见，农民对土地的财产权利通过确权得到固化，不会因为户籍的改变或是城乡户籍的统一而失去，这为建立以产权为基础的要素市场搭建了平台，也为2010年的户籍改革做好了准备。户改中“农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价”的主张，是成都农村产权制度改革的自然结果。

如此一来，农民带着产权进城就业，并与城镇居民做到“同工同酬”，在工资形成、社保与福利等方面获得同等地位，就可能长久居住下来，提升消费水平，提高生活质量，真正实现所谓的“人口城市化”。同样，城镇居民也可以通过规范的继承、赠与、交易等方式，合住获得农村居民转让出来的资源产权。

土地产权改革与户籍改革井行，加上成都近年来在农村基层治理机制，以及城乡一体的公共服务等重点领域和关键环节的突破，为生产要素在城乡之间自由流动提供了基础性的条件，为城乡统筹的深化创造了前提。

户籍改革需配套征地制度改革

然而，统一城乡户籍的改革并不容易。

要想统一城乡居民的公共服务和社会福利，无非有两个办法：一是城市反哺农村，以降低城市居民的福利水平为代价，提高农村居民的福利水平。这样的改革无疑会损害城市居民的利益。另外一个办法则是，将农村居民的福利水平逐渐提高到城市居民的水平，最终实现均等化。这样做无疑需要巨大的财力。如何在财政上保证成都户改12条措施的兑现，还需要仔细的测算。

此外，率先实施户籍改革的成都和重庆，都以流出农民工为主，吸纳的外来人口比例并不大。因此，统一城乡户籍，主要是对辖区内城乡居民的统一，较少1步及户籍在辖区之外的人口如何在辖区内取得均等的公共服务和社会福利的问题。一旦户改推向全国，对于那些有大量农民工流入的地区，在财务上更是一个严峻的考验。

客观地讲，庞大的公共服务和社会福利开支，无疑要靠城市化产生的收益来支撑。

核心问题是，城市化带来的土地增值收益如何用到城乡居民身上。是继续坚持征地制度，以“土地财政”的方式剥夺农民，再经由政府之手实现再分配？还是打破征地制度，彻底还权于民、打通城乡土地市场，在符合规划和用途管制的基础上，允许集体建设用地入市参与城市建设，让农民直接合邑分享城市化带来的土地增值收益？

十七届三中全会早已提出了缩小征地范围、推动农村集体经营性建设用地入市、实现城乡土地同地同权的土地制度改革纲领。而成都在集体建设用地入市方面也已经有了诸多的民间自发或是政府推动的创新，“5.12”汶川地震之后，都江堪、大邑、彭州等地的“联建”政策在短时间内迅速动员了大量社会资金，参与到农村的灾后恢复重建之中。双流县的跤龙工业港，则是在集体建设用地上建起了井井有条的工业园区，土地被占的农民保留了土地所有权，能够持续获得不断提高的土地收益。而在锦江区，集体建设用地使用权的直接出让也成效初显。

这些征地制度改革的尝试，让农民直接分享到了城市化带来的土地增值收益，同时避免了最近一段时间各地频发的征地、拆迁冲突。这种城市化下的土地收益分配方式，既保障了农民权益，也有效动员了社会资金，可以帮助克服单一的户籍改革所面临的巨大困境。

作为统筹城乡改革的重要组成部分，成都的户籍改革有望在土地制度改革、农村基层治理机制改革，以及城乡一体的公共服务改革的配套下实现突破。

城市化向“东”还是向“西”

美国三一学院教授、上海财经大学高等研究院特聘教授文贯中上海财经大学博士熊金式

城市化的真谛只有一条，就是吸纳农村人口进城定居，以降低农村人口在总人口中的比重。也就是说，不仅农村劳动力，其配偶、子女，甚至亲人都要能自由进入城市工作、生活和定居，真正成为在城市环境下具备自身再生产能力并能融入城市生活的市民。

解决“三农”问题的根本途径是城市化，让农民分享城市的集聚效应。几亿农村人口亟待进入城市定居，中国城市化任重道远，可谓是最大的民生工程。这个国情要求中国城市化必须以吸收农村人口，尤其是边远地区的贫穷农民先行。这样可提高土地和投资利用效率，充分发挥城市人口集聚效应，形成可持续性的内生经济增长，降低城乡收入差距。

人口密集型城市化

人们常说，中国官方城市化率在2009年已达46.6%，约1.5亿-2亿名农民工进城工作，并由此认为中国城市化发展迅速。不过，政府主导下巨额资金和土地投入到大、洋、全的城市现代化建设，却导致城市房价高涨，新建成区人气不足，缺乏吸纳农村移民的能力。

已经进城打工的农民工很难取得户口、住房、就业、医保和社保，更无陆实现家庭团圆，大部分人最终只能重返农村。这说明上述城市化率被显著高估，经济学家华生严格按照城市户籍人口计算，发现城市化率仅为30%左右。

通过惨痛的教训，我们认识到经济发展的路径须基于符合本国要素禀赋的比较优势。在究竟走什么样的城市化道路问题上，我们也无捧回避本国的要素禀赋。究竟是走人口密集型的东亚城市化道路，还是走土地、资本密集型的北美城市化道路，己尖锐地摆在我们面前。

如果在有限的城市土地上最大限度地吸收外来人口，特别是农村人口工作定居，实现人口密集型的城市发展，中国城市化水平就能获得实质’性的提高。

然而，在现行土地制度和户籍制度下，城市化成本居高不下，新建小区往往缺乏内在活力，形成巨大的城市集聚效应的无谓损失，有碍于以扩大内需为主题的经济增长方式转型。选择符合国情的城市化道路成为当务之急。

“老浦西”“新浦东”

“老浦西”和“新浦东”是同一区域形成的城市化经验。“老捕西”兴起以近代上海自由市场经济为基础，“新浦东”则是在政府主导下在短短20年里一跃成为世界现代化水平最高的城区之一。

“老浦西”和“新浦东”不仅代表城市发展先后顺序的不同时间概念和分列黄浦江两岸的不同地理位置，更体现了两种城市化道路及其产生的城市集聚效应的绩效差异。对于正向世界各地寻找城市化启示的中国来说，认真反思和比较“老浦西”和“新浦东”所代表的宝贵的本土性经验，具有特别的指导意义。

“老浦西”的兴起得益于由租界开创并为华界当局借鉴的一系列市场导向型城市制度，主要包括《士地章程》、中外人口自由流动制度和地税、房捐制度。《土地章程》奠定了城市士地明晰的产权基础，城市扩张所需土地是郊区农民基于对土地市场的价格信号做出反应而自愿提供的。

“老浦西”中心区土地面积只有87平方公里，平均每年扩张不超过l平方公里，而1950年人口达到414万，超过了4.7万人／平方公里，吸纳就业人口186.5万人，超过了2.1万人／平方公里。

小刀会起义后，华洋分居被打破，外来人口可以自由进入租界和华界，构成“老捕西”总人口的85%，其中很多是来自外省的穷苦农民、难民和灾民。地税和房捐成为城市房地产增值收益再分配的合理机制，占租界财政收入的60%，构成了城市基础设施建设的主要资金来’源。

“老捕西”城市化是以市场原则为基础的，人口、土地、资本等要素根据市场供求以价格为杠杆自由流动，体现了强大的人口吸收能力，极大地发挥了城市集聚效应，方才成就了近代上海的辉煌。“老浦西”模式代表了一条人口密集、土地集约型的城市化道路，吸纳了大量农村人口，符合城市化的真谛。

“新浦东”的兴起得益于在城市土地管理制度、户籍制度和土地财政框架下政府主导的大规模土地和资本要素投入。截至2007年，浦东新区累计城市基础设施技资额I883亿元，全社会固定资产投资额7549亿元，而出让土地面积累计达到72平方公里，耕地面积减少151.7平方公里，相当于耕地总面积的65%。2007年，“新浦东”建成区面积己快速增长到228平方公里。在1997年后的10年间每年扩展面积超过15平方公里，相当于半个“租界”。

不过，高企的房价和户籍制度排斥绝大部分外来农民进城定居。这导致“新浦东”吸收外地人口，尤其是外地农村人口的能力极低，不仅建成区人口密度和单位面积吸收就业人口远低于“老浦西”，且呈现出持续下降趋势。外来人口在常住人口中所占比例只有30%左右，实现定居的外来人口也多不是农民，于是“新捕东”人口集聚效应日渐微弱。

向“东”？向“西”？

可以看出，“老浦西”市场主导型城市化道路能大量吸收外地人口，特别是农村人口，不仅符合城市化的真i帝，而且符合中国人多地少、农村人口庞大的国情。

这种模式是循序渐进的，它尊重经济发展的阶段性和社会进步的多样性，对各种收入结构的人口，特别是来自外地贫困地区的农村人口具有高度包容性。

同时，各种要素在价格的指引下自由流动，以反复探索各种有效发挥城市集聚效应的机会，实现符合国情的资本、技术、劳动力和土地等资掘的有效配置。这符合经济内生增长的要求，是可持续和可复制的城市化模式。

“新浦东”经验表明，政府导向型城市化并未大规模吸收农村人口融入城市，降低农村人口在总人口中的比重。

有目共睹的是，投入了巨额资金和土地的“新浦东”建成区由于人口密度低和楼宇空置率高，导致服务业难以发展，进而越发难以吸引外来人口定居，形成恶性循环。与“老浦西”人口增长和服务业繁荣的良性循环相比，“新浦东”城市集聚效应远未发挥出来，缺乏内生性的经济发展活力。

总之，人口密集型的“老捕西”模式就是一条具有可复制性的市场导向型城市化道路，与土地资本密集型的“新浦东”经验相比更符合国情，更能发挥城市的集聚效应。可是在现行体制下，劳动、资本和土地三大生产要素自由流动所面临的种种制度性障碍，其中土地要素和农村人口的自由流动受到的制度障碍最大。

为了提高城市资源配置的效率，加速农村人口进城定居，在加强城市规划的同时，中国应废弃将土地的用途管制等同于对土地的民间所有权的彻底剥夺的做毡，彻底改革现行土地制度和户籍制度，使城市化转到市场主导的模式上来。能否接受和推广“老浦西”模式，是对国人眼光和气魄的严峻考验。

城市密度的意义

上海交通大学经济学教授、复旦大学教授陆铭

近几十年来，发达国家的城市规划界一个重大的思想转变就是，认识到了人口密度对于城市发展的意义。

无独有偶，城市经济学已被空间经济学改写，其核心概念就是与人口密度相关的集聚和规模效应。国内学界和实践界还对这些新的认识反应迟缓。事实上，当人们普遍担心城市病时，经济学家的实证研究却发现，中国的城市总体上人口规模偏小。

从最为直接的直觉来说，一个城市人在一周时间里工作5天，这5天里首先要求的是便利。就这样一个简单的常识，常被城市规划师们忘记。特别是当城市轨道交通和公共汽车网络密集到一定程度时，人们终于明白，私家车可被替代，而街道太宽，密度下降，便利再无处可寻。城市只有达到一定密度，才不至于有老外的抱怨：住在浦东陆家嘴的酒店里，到最近的报摊买份报纸，还得打辆出租车。

在现代经济中，密度的意义不仅在于方便生活，还在于促进人与人的互动，而社会互动是知识和信息得以产生和传播的重要渠道。

现代人类技术的发展虽然已经创造了网络，但网络仍无陆取代面对面的交流。当代经济学研究己有不少证据告诉我们，城市里的社会互动是提升劳动生产率的重要机制。

当经济逐步进入发达状态后，服务业的比重越来越高。现代服务业大多是知识、信息和技术密集型的行业，其劳动生产率的提升离不开人口密度，这也是大量顶尖的大学教授、艺术家、设计师、医生等都生活在大城市的原因。

消费型的服务业同样离不开人口密度，道理更简单，大量服务业必须通过面对面的方式完成。人口密度高了，便利程度提高，人对于服务的需求也会提升。

我曾撰文，担心中国的城市用规划的方式降低密度。事实上，这种低密度的趋势已经出现，特别是在各城市的新区。我担心这些新区会因缺乏密度而难以发展服务业。如果大量的服务业集中在市中心，服务的消费和服务业的就业岗位也集中在市中心，人们上班和消费都要往市中心赶，市中心和新区间的交通状况就会随之恶化。

可能有人会说，密度高了，会产生很多问题，比如交通拥挤和犯罪。这些问题若真是高密度带来的，那么不喜欢高密度的人会选择搬离。人一走，密度就降低了。相比移动道路和建筑，人的搬迁成本井不高。这样一个朴素的道理表明，宁愿通过人的移动来达到城市的最佳密度，也不要简单粗暴地用宽大的道路和广场把城市生活支解开。

城乡统筹的逻辑

中国社会科学院农村发展研究所研究员、天则经济研究所副所长冯兴元

成都市作为综合改革的试验区，在推行城乡统筹方面做了多方面的试点改革，这些试点改革体现了自愿、同意和个人基本权利保护原则，代表了中国未来城乡统筹的一个发展方向。

城乡统筹

城乡统筹也称城乡一体化，它至少意味着城乡之间在经济方面实现“五大自由流通”，即人员、资本、货物、服务与土地的自由流通，并在社会方面实现社会保障体系在城乡全覆盖。我们可以将它总结为城乡统筹的“一个空间定律”。

成都市城乡统筹需要多头并举，具体体现在村民自治、集体资产量化到户和股份化改造、农户的组织化、士地市场发育、户籍制度改革与社会保障等方面。

无论如何，自愿、同意及个人基本权利保护是基础。

在村民自治方面，成都市通过增设村民议事会行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，较之过去，大大促进了村民自治决策机构的常设化和村民自治的实质化，尊重了村民在村庄治理中的自愿原则和同意原则。

在明晰产权方面，成都市推行了农村集体资产确权颁证到户，为农村土地资据资本化和股权化奠定了基础。2010年6月30日前，成都市对农村土地承包经营权全部实行确权，并颁证到户。所颁发证件包括《农村土地承包经营权证》、《集体士地使用权证》、《房屋所有权证》和《林权证》。

农村集体资产确权办证到户后，成都市以设立股份制实体为依托，对经过确权到户后的农村集体资产进行了股份制改造。

这种股份制实体被称为新型农村集体经济组织。它们确实与传统的农村集体经济组织不同，股份化后，由于采取“增人不增地，减人不减地”的政策，使得农地股权和承包权永续化，从而形成稳定的农地权属，为农地的转让和集中利用、实现农地投入的规模经济创造条件。

农村集体资产量化和股份化改造之后，农民就有了分立和明晰的产权。根据产权经济学原理，产权越是分立和明晰，可从中派生的产权利用与转让契约类型就越多，可允许的产权形式就越复杂。

产权越是模糊、笼统，契约就越不可能达成。在极端情况下，命令就变成了契约，比如计划经济时代。成都的试验印证了秘鲁著名经济学家赫尔南多·德·索托的观点：发展中国家不是没有资产，而是缺乏“活资本”。成都市试点就是把“死资产”变成了“活资本”。

农地改革

成都市农民土地入股后获得的凭证是股权证，这也是农民作为股东每年领取分红的依据。分红的多少与村庄的经济发展水平和土地资本化的机会密切相关。近郊的村庄经济发展水平总体上较高，土地资本化机会较多，农民作为股东分红就多。反之亦然。

成都市在过去就有农户之间自发的农地承包权转让，近年来则有了更多的农地利用和转让形式。

一种农地转让形式为“土地银行”模式，农民自愿将土地承包经营权存入“土地银行”，收取存入“利息”。“土地银行”再将土地划块后贷给愿意种植的农户或农业企业，收取贷出“利息”。种植农户和农业企业根据约定用途进行种植，由此实现土地的规模化经营。“土地银行”把赚取的差额利息用于自身发展和建立风险资金等。

金融配套

成都市开办农村产权交易所为大范围、大规模的农村产权流转奠定了组织基础。如果没有交易平台，产权所有人和意向受让人之间互相搜寻、配对供求信息的成本是很高的，达成交易也非常困难。

交易所的业务范围包括农村土地承包经营权、林权、农村房屋所有权、集体建设用地使用权、农村集体经济组织股权、农业类知识产权等农村产权的交易，农村土地综合整治腾出的集体建设用地挂钩指标、占补平衡指标的交易和资产处置等。

成都市的三大地方政府投融资平台公司投入财政资金，调动大量金融资本和社会资本进入农业产业化发展、村镇建设和城乡商贸物流基础设施建设。政府的资金不是直接用于开发营利性项目，而是用来发挥资金资掘组合作用，撬动社会各方面的资金（特别是民间资本）进入农村，带动各种要素的优化组合。

政府在此过程中总体上发挥了辅助性的支持作用，承担了发起者、促进者和便利提供者的职能。

这三大投融资平台公司包括成都市小城镇技资有限公司（下称“小城投”）、成都市现代农业发展投资有限公司（下称“农发投”）、成都城乡商贸物流发展投资（集团）有限公司。

农发投主要技资促进现代农业发展的重大项目，引导和集聚信贷资金和社会资金投入农业产业化，促进各类金融机构开展有利于农业和农村经济发展的金融服务，提供政策性农业保险和农业信贷担保服务，参与农村土地整理，促进土地规模经营及成都市范围内农业及农业相关项目投资。

农发投的出资方式为直接投资（包括项目投资和股权投资）、委托贷款、担保与保险、（贴息）奖励政补助。

小城投的做法是，在农民自愿的前提下，由小城投出资为农民建设集中居住的、基础设施相对完善的农村新型社区，资金来惊为小城投自有资金（政府注资）及银行贷款5农民以退出原有宅基地为条件，可免费在集中居住社区获得一定面积的住宅。

农民退出宅基地后，小城投再出资将原宅基地复垦，经国土部门验收确认后成为新增耕地。由于集中居住社区的人均占地面积小，与复垦为耕地的宅基地相比有一个差额，这个差额就是新增耕地指标。

根据国家有关耕地占补平衡的政策，小城投在获得新增耕地指标后，可将指标出售给城市建设用地紧张的成都市或成都其他区（市）县，购买人就可获得相应的农地变更为建设用地指标：小城投也可自行征用农地进行商业开发z出售指标或自行开发的收益再用于补偿农村新型集中居住社区的建设成本，包括偿还银行贷款。整个过程都是在多方自愿的情况下展开的，保证了项目能为社会新增财富，且基本上没有遇到阻力。

随着2010年成都市农村产权交易所引入“地票”交易模式，通过上述方式获得的新增耕地指标成为重要的“地票”组成部分。

值得注意的是，“地票”交易的背后实际上是“先补后占”程序：为了占有建设用地，先要补偿相应的新增农地，而新增农地的来源是农村宅基地和其他非农业用地整理后产生的复垦面积。

由此可见，“地票”交易机制是地方政府在国家最严格的基本农田保护政策约束下的理性选择。

成都市第一宗“地票”交易于2010年8月12日完成。当天成都市兴城技资公司以每亩15.2万元、总计12461.72万元的价格竟得蒲江县农村土地综合整治挂牌融资项目，预计产生819.85亩的建设用地指标。该事件宣告了全国首例农村建设用地指标公开竞拍成功。

实际上，“地票”就是建设用地指标，并不指某一具体的地块。“地票”交易的主体没有严格限制，但交易活动必须在土地交易所内进行，购得的“地票”可以纳入新增建设用地计划，增加等量建设用地。

成都城乡商贸物流发展投资（集团）有限公司主要承担政府制定的城乡物流产业、现代商贸设施建设等项目的投融资和建设管理与引导性投资，建设城乡物流产业、现代商贸信息交流平台，建立农产品批发、农村生产生活资料销售网络，井对政府性投资的菜市场进行经营和管理。

户籍改革

成都市政府在2011年11月最新推出的改革举措是户籍改革，它被新闻界誉为“最彻底的户籍改革”。该市计划到2012年实现全域成都城乡统一户籍，城乡自由迁徙和统一的住房保障制度。这项改革将彻底消除隐藏在户籍背后的农民身份歧视和基本权利不平等的问题，户籍将回归入口信息管理的原本职能。

这项改革远远超越了广东正在推行的“积分落户”政策和重庆市的“以土地换户籍”政策。后两者均为城市中心主义、功利主义的政策，而且重庆存在某种半强制推行态势。

此外，随着农村养老保险的试行、新型农村合作医疗和九年制义务教育的推行，尤其是随着今后一体化的社保体系的建立，土地的“保障”功能定位和现有城乡隔离的户籍政策越来越失去其存在理由。

成都市在城乡统筹具体操作过程中必然存在这样那样的问题，还需进一步增进市场机制，拓展市场过程，改革政府行为，转化政府职能。

比如，成都市二个地方政府投融资平台公司目前对城乡统筹建设投融资发挥了重要作用，但在中长期，它们需建立退出机制或转制，让市场主体发挥更大作用。让社会资本参与到三大投融资平台公司或许也是一个选择。

城乡统筹环节繁多，每个环节均需要尊重自愿、同意和维护个人基本权利的原则。即使对99%的环节、99%的农户保护了产权，只要对一个环节、一个农户造成侵权，就是严重侵权。

也就是说，在维权和侵权之间存在着不对称性。维权是应该的事情，侵权是不应该的事情。从这点来讲，成都市政府即使做得较好，但仍有很多工作可做。

总之，成都市的做陆是比较成功的，其经验值得全国各地借鉴甚至超越。我们期待成都继续推出进一步的改革举措，也希望成都市的改革为全国提供更多可资借鉴的经验。

城市化可走深圳道路

美国二一学院教授、上海财经大学高等研究院特聘教授丈贯中

中国的城市化率按不同口径，相差几乎可达14个百分点，在世界上独一无二，凸显官方和学术界的深刻分歧，更使中国的歧视性户口制度和土地制度的弊病暴露无遗。

避免伪城市化

当前，中国官方已不再用城市户籍人口，而改用城市常住人口计算城市化水平。

所谓城市常住人口，即在城市地区连续居住时间超过6个月的人口。这种算法自然包括绝大部分的城市户籍人口，但也包括以打工和其他目的进城逗留，时间超过半年的外来人口。按这一定义计算，中国的城市化率从1978年的18%，一跃至2011年的50%多，相当于6.8亿人成了城市居民。

这一算撞倒是符合国际通用标准。因为在没有户口制度、不允许政府垄断所有土地交易的经济中，如果有人来自农村而又在城市地区逗留6个月以上，一般就会被认为是城市人口的一部分。

然而，这一数字包含了大约2亿左右的农民工，相当于中国总人口的14%。学术界据此认为，中国的真实城市化率应该扣除农民工的份额，只有36%上下，他们将官方数字戏称为“伪城市化率”。

从目前数据看，只有10%左右的农民工能接家人和子女到城市，逐渐融入当地社区，成为城市的永久居民。有些“90后”的农民工，尽管没有城市户口，却是随他们的农民工父母在城市环境中长大的。他们毫无务农技能，更无农村生活经验。

2亿不是个小数。世界上总人口超过此数的国家不过5个。虽然官方统计数字可将他们谈笑风生地化为城市人口，但真要将这群庞大的人口及其后代永久性地融入城市，成为当地市民社会平等的一员，并对住房、医疗、社保、教育、E生等设施进行超前规划和巨额投资，谈何容易。这也是为何这2亿农民工基本处于自生自灭状态，与城市的关系若即若离，在当地市民的眼中若有若无。

转移农民工

何况即使假设这2亿人最终能融入城市，并假设中国总人口不再增长，农村还留有中国人口的另一半一一约6.8亿。假设18亿亩耕地能在城市化的汹涌浪潮下幸存下来，并假设农村只留1亿人口务农，需要移出的农业人口仍高达5.8亿。

这还是极为保守的估算，因为届时农村的人均耕地也不过18亩，相当于1公顷多。凭借如此小的农地经营规模，农村人口的平均收入又如何追上城市人口？要实现这一目标，务农人口的平均耕地面积必须继续扩大。而这只有迂出更多的务农人口才有希望。

将农业人口从农业中转移出来，移入城市工作、定居，并不是可有可无的事，而是极为紧迫的任务。因为在农村人口占总人口的比重高达到%的情况下，农业占中国GDP的份额却急剧降至不足10%。作为总趋势，这本身是实现现代化的必然结果，反映了中国经济发展的健康标志。

但是，在现行土地制度和户口制度的双重障碍下，本来的好事却引发了极为严重的社会后果一一一农村人口在总人口中的比重无怯随农业产值在GDP中的比重的迅速下降而同步下降。

从基尼系数的计算方式可看出，如果50%的人口大致只能得到10%的国民收入，则城乡收入差必然不断恶化。这种局面继续发展，最后必然引致爆炸性的局面。

有一种说陆是，发达国家当年靠对外殖民，输出人口，才消化了本国的过剩人口。言下之意，当代中国迟迟无法消化农业过剩人口，似乎和中国的户口、土地制度无关，而是失去了向外扩张和殖民的历史机遇。这种不寻找自身制度原因，首先怪罪于历史和外界因素的说蓓，十分误国误民。

第一，当年发达国家在19世纪向外转移人口时，中国也向世界转移了大批人口。

第二，发达国家中也有未赶上殖民机会而仍实现高度城市化和现代化的，例如一些天寒地冻的北欧国家。

第三，中国的邻居在当代条件下成功消化了农业人口的奇迹，那些东亚邻居在人口密度、耕地面积占国土面积比例远低于中国内地的情况下，取得了农村人口比重和农业比重几乎同步下降的杰出表现。由于这种同步，它们在高速增长时期能防止城乡收入分配的恶化，维持较低的基尼系数值。

深圳道路

户口制度的非人道，大家已经看得十分清楚，政府也已许诺首先开放中小城市户口，最后废除大城市的户口限制。问题是，工作机会大多分布于沿海一线城市和各地省会。阻止农民工留

下来的最大障碍已经不是户口，而是相对于完全离谱的房价和农民工对住房的巨大需求，市场上却很少有廉租房供应，而空置的豪华楼盘却成排成片。

出现这种怪诞现象的原因是，在符合城规和区划的前提下，现行士地制度剥夺了农民向市场提供土地和楼盘的平等权利。

其实，中国早就有多快好省地解决外来民工居住问题的深圳模式，其超前性和适用性远远胜过重庆模式，却因为名不正、言不顺而不为人知。在短短30年内，深圳从一个名不见经传的小渔村成长为世界一流的现代化城市己是奇迹。

更令人称奇的是，该城的户籍人口仅为300万，而非户籍人口超过900万，其中大部分是外地农民工，他们井没有靠政府，而是靠当地农民提供的城中村和小产权房。

深圳的核心经验是，政府以承认本地农民对自己宅基地的土地权益，换取他们同意对建设用地的征收。

这种双赢的制度安排突破了传统土地制度的局限。政府在财力有限的情况下迅速取得城市建设用地，而对本地农民宅基地权益的承认，使得本地农民可以分享城市化中的土地增值收益，避免了现在各地“被上楼”的农民重新返贫，以及近郊农民的城市化被扭曲为城市的贫民化等问题。

这种制度安排也降低了土地征收中的社会冲突。由于本地农民凭借自己的土地要素能参与城市化住房建设，深圳的低收入者，特别是外地农民工的住房需求获得满足。

所以，中国早就有了让外来农民进城工作、生活的市场导向的住房模式。可惜的是，深圳由本地农民在自己的宅基地上翻盖房屋的做住在现有土地制度下被视为不合昌，无法获得国家产权保护。

与重庆的公租房模式相比，深圳模式不但早了30年，而且也被时间和实践经验证实是符合国情、符合农民工的收入水平，不用惊动政府、不需政府劳民伤财、更不用和本地农民发生对抗，因而符合市场经济原则的一条行之有效的道路。它虽然不符合现行土地制度的规定，但它冲破的正是政府对土地的垄断和对公租房建设的垄断。

由此可见，即使是廉租房和公租房，其实也不需要由政府完全垄断起来。各地近郊农民如果像深圳农民那样能直接参与土地市场和房屋市场的交易，不用等到30年后的今天，早就能多快好省地解决农民工的住房问题了。

后记

李华芳

2009年冬，我以特约学术编辑的身份临时加入《财经》杂志，开始负责评论部分的组稿工作。原本以为会是一个很短期的工作，但没想到一直坚持到了现在，变成了长期坚持的工作。

由于自己之前也有浮躁的媒体评论的经验，所以想着要使这些评论既专业又沉潜。

一方面，我深感不专业的评论不仅无助于澄清事实，更不利于推进讨论，逞论推动改革，所以我着手这项《财经》评论工作的时候，就想着能多采用一些更为专业的评论，而且不断邀请年轻的专业撰稿者加入我们的队伍。

另一方面，我也很难找到一个富有雄心和宽容的平台，去实践一项史无前例的“马拉松式”的评论，那就是围绕一个议题，连续用三年多时间，从各个方面去加以评论。这样做当然未必能把一个话题完全说清楚，但好处也是显而易见的，至少比那些只追着热点跑的评论要清楚一点。

所以，在过去的三年多时间里，《财经》评论花了很大的力气关注“中国模式和城市化”的议题，在这本书里呈现的就是这一工作的部分成果。除了前言和每一部分的开头导语之外，这里收集的评论都已经在《财经》杂志刊登过。

那么为什么已经发过的评论，还要再编辑一本书出来呢？这也有两个实际的考虑。首先，这些评论刊发的时候，并没有通过清晰的逻辑去组织。尽管我们围绕一个很大的议题，进行方方面面的讨论，但碎片化的方式可能会让人有片刻的遐思和感动，却不容易促成长久的思考。所以，按照新的框架重新编辑这些文章后，或许会为认真思考中国未来命运的人带来更多的启示。这当然是本书诚挚的愿望。

其次，受各种电子出版风潮的影响，传统编辑工作的重要性似乎正在下降，每一个人都在迫不及待地言说，受众的热情来得快去得急，反而没留下什么印象深刻的东西。而将文章编好然后传递给细分市场的受众这种“编辑工作”，在我看来，依旧充满传奇般的魅力，这不仅是黄昏里传下一盏灯的事业，更是留给未来某处穿越时空而来的知音的伟业。

我们当然不至于狂妄声称这是一本你必须读的书，或者说我们的评论是最好的，又或者认为我们已经谈清楚了中国模式和城市化的各个方面。我们绝无真理在握的想搓，反倒是有些忐忑不安地向读者呈现我们这份i兼卑的作业。

值得说明的是，这本书中的很多评论，是在编辑部的争论中勉强杀出的。由于编辑们经常出现分歧，所以我们可能也误杀了不少优质稿件。尽管如此，我们也很难说这本书中的所有观点和结论都是无可争议的，相反，如果能激发出新的想法和洞见，这才是本书最大的价值所在。所以，这里除了感谢本书所有的撰稿人外，更要特别感谢怯捕、靳丽萍、何同lj、苏琦、许瑶、张燕东等《财经》同仁。没有他们的默默付出，本书恐难面世。

还要感谢王波明总编辑的大力支持。我们从纽约中央公园一路聊到哥伦比亚大学，将《财经》杂志出书的事定了下来。这也表明了本书的确是全球化的产物，多少文丰都是在不同时区间来回游动，最终定格在纸上，期待与读者的相逢。《财经》杂志的内容精良，所以我常常想，作为编辑，不加以深度挖掘，难免会有“入宝山空手回”的遗憾。

在编辑本书的过程中，我与黄亚生老师几番讨论，厘定框架。我还记得在2009年年末2010年年初时，到处都充斥着“中国模式论”的赞歌，我约黄老师写了一篇旗帜鲜明的反对文章，就是本书第一篇《“中国模式”有多独特？》。此文使不少沉醉在“盛世”幻觉中的人得以清醒，确实有当头棒喝的功效。黄老师百忙之中还为此书写作前言，此书因此更增几分色彩，在此特真诚致谢。